王德高《公共管理学》笔记和课后习题详解

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内容简介
目录
第一章　导　论
　1.1　复习笔记
　1.2　课后习题详解
第二章　公共组织
　2.1　复习笔记
　2.2　课后习题详解
第三章　公共管理职能
　3.1　复习笔记
　3.2　课后习题详解
第四章　公共部门战略管理
　4.1　复习笔记
　4.2　课后习题详解
第五章　公共部门人力资源管理
　5.1　复习笔记
　5.2　课后习题详解
第六章　公共预算与公共财务管理
　6.1　复习笔记
　6.2　课后习题详解
第七章　社会保障管理
　7.1　复习笔记
　7.2　课后习题详解
第八章　公共信息资源管理
　8.1　复习笔记
　8.2　课后习题详解
第九章　电子政务管理
　9.1　复习笔记
　9.2　课后习题详解
第十章　资源与环境管理
　10.1　复习笔记
　10.2　课后习题详解
第十一章　第三部门管理
　11.1　复习笔记
　11.2　课后习题详解
第十二章　公共目标管理和质量管理
　12.1　复习笔记
　12.2　课后习题详解
第十三章　公共部门的绩效管理与监督
　13.1　复习笔记
　13.2　课后习题详解
第十四章　公共管理的方法和技术
　14.1　复习笔记
　14.2　课后习题详解
第十五章　新公共管理
　15.1　复习笔记
　15.2　课后习题详解
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内容预览
第一章　导　论
1.1　复习笔记
一、公共管理的概念和特点
1．公共管理的基本涵义
公共管理是指政府及其他公共部门，为了适应社会经济发展和满足公众的要求，对涉及公共利益的各种事务所实施的有效管理，这种管理强调适应外部环境变化，寻求政府与社会力量的互动，走向市场并向私营部门学习，注重管理效果与责任，强化政府的社会管理和公共服务职能。
2．公共管理的特点
（1）全方位绩效管理
公共管理强调绩效的突出作用，要求实行全方位的绩效管理。在绩效管理方面，胡德提出：
①对绩效制定明确的标准并准确评估；
②重视控制产出；
③节约和合理利用资源。
（2）进行专业化管理并明确管理者的责任
首先要对越来越多的管理权限进行分割，让高层管理人员对公共组织进行“积极的、显著的、裁量性的控制”，在此基础上让部门领导担负起更多的责任。
（3）公共管理社会化
打破传统的由政府垄断的行政管理方式，在行政体系内部以及政府向社会提供公共服务的领域内，更多地寻求公私合作，政府与社会力量互动的治理模式，营造良好的公共关系环境，并把管理主体扩大到非政府公共机构，承认和尊重公民的民主管理权利，运用授权、委托、代理等方式调动更多的公共机构和社会力量参与公共服务和管理。
（4）用企业精神改造政府
引入市场机制、向私营企业学习。这包括：公共部门要引入竞争机制，公共事务可以而且有必要通过合同、招标等市场手段完成，人员雇用及公职人员的报酬要具有与绩效挂钩的弹性。
（5）建立有限政府
现代社会政府不是一种全能政府。政府的责任是与“公共”联系在一起的，即行使公共权力，代表公共利益，提供公共服务，维护公共秩序，承担公共责任。政府的责任是有限的，同时政府的权力也必须受到法律的制约。
3．公共利益、公共物品、公共事务、公共权力与公共管理
（1）公共利益——公共管理的目标
公共利益具有以下特征：
①客观性
不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的。因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展，尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。
②社会共享性
a．所谓社会性是指公共利益的相对普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益；
b．所谓共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”，并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”，公共利益受到侵害也是对公共利益的潜在威胁。
（2）公共物品——公共利益的物质表现形式
①一般认为，“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外”。
②共同体所有成员的利益事实上是通过多层次、多样化的公共物品来实现的。
a．从纵向上来说，我们可以根据共同体利益的层次性来界定公共物品的层次性：
第一，全球性或国际性公共物品；
第二，全国性公共物品；
第三，地方性公共物品；
第四，社区性公共物品。
b．从横向上来说，同一层次的公共物品不是单一的，而是多样化的：
第一，基础性的公共物品；
第二，管制性的公共物品；
第三，保障性公共物品；
第四，服务性公共物品。
（3）公共事务——公共管理的客体
公共事务是指那些涉及全社会成员的公共利益、满足其共同需要、关系其整体利益的一系列活动，以及这些活动的最终结果。社会性、公益性、非营利性及规模性是其最主要的特征。
（4）公共权力——实现公共管理的前提
公共权力是指公共机构处理公共事务的权力。这里的公共机构主要是指政府和其他非政府公共部门。公共权力是人类社会发展到一定阶段的产物，是与国家政府的出现紧密联系在一起的。作为行使公共权力的主体，政府是凌驾于社会之上的公共机构。
二、公共管理的产生和发展
1．早期的公共行政
公认的行政系统出现在古埃及。早期行政系统是个人性质的，即以国王或大臣等某个特定的个人为基础，而不是非人格化的，即以合法性为基础并忠于组织和国家。这种行政模式以个人关系为基础，公共事务的操作者忠诚于某个亲戚。早期的行政模式常常导致谋求个人权力、贪污和滥用职权，想做官的人往往求助于裙带关系或花钱买官。
2．传统的公共行政模式
（1）传统的公共行政模式是在19世纪末、20世纪初，随着一些国家工业化的完成而建立起来的。1854年，诺思科特一特里维报告建议政府雇员通过公平的竞争性考试进行招聘，这一报告标志着传统的公共行政模式的产生。
（2）传统的公共管理模式与早期行政模式相比，可以通过韦伯官僚制模式来理解两者的主要差别和前者的进步性。两者最大的不同是：
①韦伯官僚制模式用以各种规定为基础的非人格化制度取代了人格化的行政，组织及其规定比组织中的任何人更重要。
②传统的公共行政模式的主要特点是：层次分明，权力集中，政府员工分工细致，任务简单，按照相对固定的行政程序处理公务，循规而行，并在行为方式上体现出非人格化。
3．公共管理模式
（1）传统的公共行政模式只能适应工业时代的政府进行事务管理的要求。从20世纪60年代以来，这种模式受到了严重的挑战，特别是在20世纪的最后25年里，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。
（2）西方各国政府改革都是以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提出以提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“管理主义”或“新公共管理”纲领。
（3）新公共管理运动兴起的原因
①经济和政治因素在将改革提上议事日程中起决定性的作用
20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，导致西方各国高额的财政赤字，福利国家不堪重负并面临一系列新的社会与政治问题，这是引发政府改革的直接原因。
②经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力
经合组织把政府改革当做其成员国在国际市场上进行有效竞争的一个重要途径。该组织认为，所有政府部门以及地方政府都必须具有跟踪、理解和处理国际问题的能力；经济资源的稀缺和为避免不稳定而保持经济竞争力，是推动现有公共部门改革的重要因素。
③新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的一种催化剂
信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对迅速变化着的经济作出反应；它打破了长期以来政府对公共信息的垄断；新的通信技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。
④传统的官僚体制（科层制）的失效和商业管理模式的示范性影响
三、公共管理学的创立和完善
1．传统的公共行政模式两大理论支柱——官僚制理论、政治控制理论及对其的批评
（1）官僚制理论
①韦伯认为有三种类型的权威：
a．魅力型，即一个非凡的领导人的吸引力；
b．传统型，即依靠传统势力和宗教色彩的信仰等形成的权威；
c．理性，即法律型。
②现代官僚体系的六项原则：
a．固定和法定的管辖原则，一般是根据法律和行政规章发号施令。权威来自于法律和根据法律制定的有关规定。
b．公职等级制和权力等级化原则，这表现为上级与下级之间稳定有效的制度，较低职位受到较高职位的监督。
c．现代公职管理建立在保存书面文件（档案）的基础之上。
d．公职管理的现代化原则表明行政是一种专业化的职业，通常以全面而专门的训练为先决条件。
e．当公职发展到一定完善程度时，官方活动要求官员完全发挥工作能力，即官僚制下的行政工作是一种全职工作。
f．公职管理遵循一般规定，它们总是在不同程度上是稳定的、全面的并且是可以学习的。
（2）政治控制理论
①伍德罗·威尔逊在1886年提出政治与行政二分法：应将政治与行政严格分开；应将政策与行政任务严格分开。政治领域（制定政策）与行政领域（执行政策）的分离可减少许多政党分赃制的弊病。
②在这种行政模式中，政治控制有三个方面的内容。这里以“威斯敏斯（英国议会所在地）制度”为例。该制度的三个方面分别是：
a．说明责任和负有责任的关系较为清楚。
b．政策问题（属于政治官员的政治领域）和行政问题（留给公务员）之间有严格的区分。
c．行政被认为是中立的，即任何决策或政策不与个人相关；在政党意义上来讲，行政又是无党派的。
（3）对传统的公共行政模式的批评
①政治控制模式既不充分也不符合逻辑
当代公共管理理论认为，传统的行政模式无法反映出现代公共服务所承担的广泛的、管理的以及政策制定的角色。它体现的是一种消极的控制形式，不是致力于为提高效率而提供激励，而是着眼于怎样避免犯错误。其“非政治化”的努力意味着对公共服务的政治意义的否认。
②官僚制理论能提供技术效率的观点也得不到人们的广泛认同，还可能产生非民主化趋势等社会问题
官僚制理论面临着两个特别的问题：
a．由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特性，使得它不可避免地会与民主制发生冲突；
b．官僚制这种组织形态有制造惰性、缺乏进取精神、中庸和无效率的弊端。
③“保守的市场经济学家”，特别是公共选择学派认为官僚制的思想背离了自由，而且与市场作用相比效率太低，他们极力主张采取以缩减政府规模为目标的政策。
这些理论者主要提出了两个观点：
a．官僚制大大限制了个人自由，应以“选择”为名削减政府的权力。
b．官僚制的模式无法像市场一样提供同等的激励和报酬结构，市场过程比官僚制模式更有效率。
2．新公共管理运动即对其的批评
（1）新的公共管理模式对理论的巨大需求是多方面的。
（2）公共管理或新公共管理受到的批评：
①新公共管理无视公共部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以营利为最终目的；
②新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，这是不适当的；
③新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确地测量和评估；
④新公共管理主张公共部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。
3．公共管理学的显著特征
（1）公共管理学是一种广泛而综合的知识框架
（2）公共管理学拓展了政府管理研究的领域
（3）公共管理学更多地从经济学的途径来研究公共管理或政府管理问题
（4）公共管理学提供了新的公共管理模式
四、公共管理学的研究对象和内容
1．公共部门的确立、界定、组织结构、功能及其运作方式
（1）公共部门的界定
公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织，又包括作为“准”公共部门的第三部门。
第三部门之所以被归入公共部门，其主要原因在于：
①第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产、活动的基本目标具有公益性，即为公共利益服务；
②第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府控制或实行必要的行政管制，因此，它与政府组织存在着十分密切的关系；
③第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品；
④第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府；
⑤第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的。
（2）公共管理学与行政管理学的异同
①仅就研究范围而言，行政管理学与公共管理学有共同的方面，都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问题。
②公共管理学的研究范围也有不同于行政管理的方面
a．公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题；
b．公共管理学所研究的是“纯粹的”公共部门与“准”公共部门管理过程中共有的规律性问题；
c．公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品，它在研究“纯粹的”公共部门即政府组织时，也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构。
2．公共管理过程
（1）研究社会共同性问题的确认和解决过程
（2）研究公共政策的制定与实施过程
（3）研究公共项目的确认、制定、实施、验收、评估、反馈过程
（4）研究公共资源的界定及有效配置和使用
（5）研究如何高效率地向社会提供更多的公共服务
3．公共管理一般方法
（1）公共管理的干预方法
公共管理的干预方法是指公共管理主体运用行政方法、经济方法和法律方法对公共管理对象和过程施加适度影响的方法。
（2）公共管理的服务方法
公共管理的服务方法是指行政机关通过公共管理指导（即不具有强制力的行政行为）对行为人的行为进行调节、引导，以实现公共管理目标的方法。
（3）政府与非政府公共部门关系的处理方法
公共管理学要研究政府与非政府公共部门共同参与公共管理的过程，寻找两者之间关系的处理方法，并通过这些方法使公共管理各主体之间建立起协调的关系。
4．公共管理外部环境
公共管理的外部环境主要是指在公共部门之外的、对公共部门及其管理活动产生影响和作用的各种外部要素的集合，如政治、经济、文化和人口因素等。公共部门是一个开放性的系统，它必定要与外部环境相互影响，也必须对整个外部环境作出反应，并在与外部环境的作用中得到发展。
五、公共管理学的理论基础与研究方法
1．公共管理学的理论基础
（1）公共选择理论
①由著名经济学家布坎南于20世纪60年代创立的，它是新制度经济学的重要支柱之一。
②公共选择，就是通过集体行动和政治过程来界定资源在公共物品中的分配，是一种用非市场方式解决公共问题的行为过程。
③基本假设：经济理性人假设
所有的人，包括政治家和官僚都是按照成本收益理性计算来追求个体收益最大化，人人都有利己主义倾向。同时，公共选择理论还认为，与经济市场相对应，人们在生活中还存在一个政治市场。与市场公平交易不同，政治存在着政治权威，在政治权威下的政治家和官僚的个人选择，可能导致政治腐败，诱发权力寻租。因此，经济理性人的自利行为在政治权威制度下，会导致与公共利益相悖的严重后果，这就是政府失败。
④为了解决政府失败问题，公共选择理论提出了对政府改革的思路：
a．限制国家权力的增长，在公共部门恢复自由竞争，提高官僚体制的效率，推进社会民主和宪政改革；
b．减少福利国家的浪费、实行财政货币制度改革、减少政府对市场的干预，政府选择只有在市场选择无法解决问题的前提下才可以进行。
（2）委托代理理论和“委托代理问题”
①这种理论把人类的经济、社会生活和政治生活看做是一系列委托代理关系，并通过合同、协议的形式，把委托人和代理人的关系固定下来。
②委托代理问题发生的前提：
a．委托代理双方风险分布的不均等性
委托人是一个风险中的利润最大化者，代理人是一个风险规避者，前者几乎承担了所有风险，后者相当于得到了委托人提供的保险。这样，代理人放任自己且不承担代理事项风险的可能性在理论上是无法排除的；
b．委托代理双方目标的歧异性
两者的目标函数是各自独立的，双方的目标在一定程度上是互不相容的，这意味着代理人可能为追求自身效用而根据自己偏好选择行动，“附带地”或故意地损害委托人的利益。
c．委托代理双方信息占有的不对称性
第一，双方的客观条件不对等，代理标的或事项是由代理方实际支配着，大量的“基于支配的信息”往往是委托人无法取得的；
第二，双方的主观条件不对等，即委托人不如代理人专业化。
③在委托代理理论中，人们关注的主要有以下几个问题：
a．作为公共利益代理人的公共部门的官员的选择；
b．对这些官员的激励和约束；
c．要挑选出合格的代理人并对代理人进行有效的激励和约束，必须收集到足够的代理人的私人信息，所以对公共部门官员及其行为的信息显示和传递也是人们关注的一个焦点；
d．要做好以上三个方面的工作，都得依赖于良好的制度环境。
（3）寻租理论
①寻租理论认为，如果人们追求的是既得的社会经济利益，其活动就变成寻租了。现代社会中的寻租方式是利用行政、法律手段来维护既得经济利益或对既得经济利益进行再分配。
②寻租活动的具体形式有：官员们进行贪污受贿，搞权钱交易，社会上的强势利益集团通过游说、收买官员、在决策部门安插代理人等方式主导制定对本集团有利的政策。
③寻租是人类社会的“负和游戏”，是一场社会整体利益的损失大于利得的竞争，这是因为：
a．寻租造成了经济资源配置的扭曲，阻止了更有效的生产方式的实施；
b．它本身是白白耗费了社会经济资源，使本来可以用于生产性活动的资源用在了这些对社会无益的活动上；
c．这些活动还会导致其他形式的寻租活动或“避租”活动，前者是指政府官员为了得到这种“租”而展开追求行政权力的浪费性竞争，后者是指利益受到他人寻租活动威胁的企业、集团或个人也会采取逃避这些损失的活动，从而又进一步浪费了社会经济资源。
④如何进行公共管理以减少寻租活动及其造成的资源浪费呢？
a．要建立“有限政府”，限制公共权力的范围，减少寻租滋生的场所；
b．要完善产权制度，政府的作用在于界定和维护产权，并打击旨在侵蚀他人产权的寻租活动；
c．要通过在公共领域加强民主表决的力度来决定社会财富的再分配，防止公权的私人垄断。
（4）博弈论中的纳什均衡
①博弈论是指研究在一定的竞争或交易关系中，当竞争或交易参与者的个人利益无法由当事人完全掌握，而只能由竞争或交易关系中的“局中人”共同决定时，个人为了取胜或者说实现利益最大化而采取的一种数学理论和方法。
博弈包括合作博弈和非合作博弈：前者是假设存在一种制度，其对局中人之间的任何协议都有约束力；后者则不存在这种制度，即若给定其他局中人打算按协议行动，局中人将为追求自身的最大利益也将按该协议行动。
②纳什均衡指的就是非合作均衡状态。在这种状态中，若其他人不改变策略，任何人都只有惟一的“占优策略”——无论是其他局中人作何选择，自己的该项选择都是对自己最为有利的策略，任何偏离这个“占优策略”的选择都不能增加自己的利益。当任何局中人的选择恰好都是“占优策略”时形成的结局被称做是“纳什均衡”。
（5）管理主义
管理主义是泰勒创立的科学管理思想的发展。这种理论强调要从私营管理方法即管理主义中汲取营养，即把私人部门的管理手段引入公共部门，强调直接的职业管理、明确的绩效标准和评估标准、根据结果进行管理，以及接近消费者——公民的观念。
（6）重塑政府理论
①这种理论认为，作为适应工业时代的官僚主义体制，已经不适应信息社会的要求，新的企业化政府的治理模式正在出现。
②重塑政府理论最关键的口号是用具备企业家精神的政府来代替受统治结构支配的官僚政府，以具备企业家精神的政府来推动服务提供者之间的竞争。
戴维·奥斯本、特德·盖布勒在《企业精神如何改革着公共部门改革政府》（或译《重塑政府》）一书提出的“企业化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一种单一模式，这个模式包含如下十大基本原则或基本内容：
a．起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；
b．社区拥有的政府：授权而不是服务；
c．竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；
d．有使命的政府：改变照章办事的组织；
e．讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；
f．受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；
g．有事业心的政府：有收益而不浪费；
h．有预见的政府：预防而不是治疗；
i．分权的政府：从等级制到参与和协作；
j．以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。
③重塑政府理论不仅主张政府要改变传统的政府观念，而且还要重新界定政府在社会中的职责、权限，转变政府的整个运行机制，从而使政府转变为“企业型政府”。这些观念都关心竞争、市场、消费者以及结果，公共部门围绕这些主题的转变就是脱离统治政治的、更小的政府，而另一个方面则是更多的治理。
（7）有限政府理论
①有限政府是指在政府失败、市场失灵和公民社会自主发展的综合需求的基础上建立起来的政府。它并不是一个弱政府或低效的政府，恰恰相反，追求政府的有限性是期望利用政府的能力以低成本来满足社会对公共物品的需要。
②有限政府的核心内涵：
a．有限政府既要提高服务质量又要降低成本，其目的在于追求高效性；
b．有限政府的功能是执行国家意志，实施国家权力机关制定的法律规范，其本质是依法行政；
c．有限政府是受到一定监督的民主政府，它必须倾听民众呼声，鼓励民众参与政府行为的过程并在合理的授权范围内活动。
③有限政府的根本目标——追求效率的最大化
④评判有限政府的高效性的三个方面：
a．政府的规模是不是得到适度的控制；
b．政府的职能范围是否有科学的界定；
c．政府机构的人员是否确保精明能干。
2．公共管理学的研究方法
（1）基本研究方法
①调查研究法
公共事务的复杂性、广泛性决定了公共管理部门及其管理方法的多样性、层次性、复杂性，因此，只有深入到公共管理的实际中，才可能把握公共管理的一般规律。
②科学分析法
人们为了完成从感性认识到理性认识的飞跃，形成正确的认识，了解事物的本质和规律性，首先需要掌握十分丰富的感性材料，其次就是要用科学的分析方法对感性材料进行加工分析，这个过程是一个去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的过程。
（2）具体研究方法
①实证分析和规范分析
a．实证分析，就是指与事实相符的分析，主要回答事物本身“是什么”：分析事物的历史和现实存在，即过去是什么、目前又是怎样。在这种分析中应该超脱或排斥一切价值判断，只研究事物本身的规律，并根据这些规律来分析和预测事物将来的变化趋势，即推断“将来怎么样”。
b．规范分析要解决的问题是“应该怎么样”，并力图按照特定的价值判断调整或改变现实。这里讲的价值是指对一种事物是好还是坏的社会评价。规范分析正是以一定的价值基础，提出某些标准作为分析处理问题的指南、树立一定的理论前提、制定经济政策的依据，并研究如何才能符合这些标准。
c．实证分析与规范分析并不是绝对地互相排斥的。后者要以前者为基础，而前者也离不开后者的指导。
d．公共管理学研究需要把两种方法紧密结合起来。
②系统分析方法
a．系统论或系统分析法是通过分析系统的构成要素、功能及其与外部环境的关系来提示系统的特征及其运行规律的理论。
b．在公共管理中，这种分析方法把公共部门及其运作、管理作为一个组织系统来看待，认为这一组织系统与系统外部存在物质、能量、信息的交换关系，它们相互依存、相互制约。
③成本收益分析方法
a．成本收益分析法又称交易费用分析法。在交易费用为正的世界上，经济人的基本行为准则就是行为的预期收益不小于预期成本。这是经济人决定采取行为的边际条件：边际收益=边际成本。经济人的行为就是成本收益分析的结果。
b．公共管理中的成本收益分析是根据边际分析原理，将公共组织为公众服务和提供公共产品的过程中所投入的人财物力及政治代价等（成本）与公共产品和服务的生产效率、政治收益（收益）进行比较。

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