张军涛《行政管理学》笔记和课后习题详解

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内容简介、编委
目录
第1章　绪　论
　1.1　复习笔记
　1.2　课后习题详解
第2章　行政职能
　2.1　复习笔记
　2.2　课后习题详解
第3章　行政组织
　3.1　复习笔记
　3.2　课后习题详解
第4章　行政领导
　4.1　复习笔记
　4.2　课后习题详解
第5章　人事行政
　5.1　复习笔记
　5.2　课后习题详解
第6章　财务行政
　6.1　复习笔记
　6.2　课后习题详解
第7章　机关管理
　7.1　复习笔记
　7.2　课后习题详解
第8章　行政决策
　8.1　复习笔记
　8.2　课后习题详解
第9章　行政执行
　9.1　复习笔记
　9.2　课后习题详解
第10章　行政方法
　10.1　复习笔记
　10.2　课后习题详解
第11章　电子政府
　11.1　复习笔记
　11.2　课后习题详解
第12章　行政法治
　12.1　复习笔记
　12.2　课后习题详解
第13章　行政文化
　13.1　复习笔记
　13.2　课后习题详解
第14章　行政绩效
　14.1　复习笔记
　14.2　课后习题详解
第15章　行政发展
　15.1　复习笔记
　15.2　课后习题详解
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内容预览
第1章　 绪　 论
1.1　 复习笔记
一、行政管理概述
行政管理学又称行政学、公共行政学，主要以行政机关为分析对象，以行政机关的管理行为为研究内容。
1．行政管理的三个理解角度
（1）从“三权分立”角度理解
三权分立主张把国家机关分为立法机关、行政机关和司法机关，立法机关负责制定法律，行政机关负责执行法律，司法机关负责审判和监督执行法律。这种分类促进了了关于“大政府”和“小政府”的不同观点的产生。
①从小政府的观点看，行政管理就是行政机关管理社会事务的活动。
②从大政府的角度看，行政管理就是包括行政、立法、司法三个部分的国家机关管理社会事务的活动。
（2）从政治与行政两分法的角度理解
政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。国家意志主要体现为政策与法律。代表人物：威尔逊、古德诺。
（3）从管理的角度理解
管理的行为本质表现为寻求和实现目标而对资源和劳动的分配和安排，是一种途径和工具。从管理的角度来理解行政，就是把行政管理视为一种协调众人力量以达到共同目标的活动，行政管理过程就是计划、组织、指挥、协调和控制等管理过程。代表人物：古利克、西蒙。
2．行政管理的含义
行政管理是国家行政机关依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。
（1）行政管理的主体是国家行政机关，不包括立法机关和司法机关，但涉及与立法、司法组织的关系。
（2）行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务
①国家事务是指事关国家安全与主权的事务，如国防、外交等。
②社会公共事务是指维系社会发展、解决社会纠纷的事务，如社会保障、环境保护、科学与技术发展、人口与教育、公共卫生、交通、住房制度等领域的发展。
③行政机关内部事务是指行政机关自身的人事管理、财务管理、机关管理等。
（3）行政管理是依法管理。
3．行政管理的特征
（1）政治性
①行政管理是用来为实现一定阶级、阶层或特殊利益团体的利益服务的。
②行政管理是为谋求、实现和维护特定政治秩序服务的，其受政治权力的基本格局所支配，在政治体制的既定空间中活动，执行着政治统治者的意志。
（2）管理性
①行政管理以效率为基本出发点，从成本和收益的比较出发，运用管理的思维、方法、技术和原则来高效率地解决公共问题，提供公共服务，实现公共利益。
②行政管理具有技术性和工具意义，与工商管理、企业管理具有共通性，能与不同政治制度和政治文化下的行政管理进行的竞争、交流、沟通与合作。
（3）公共性
①政府所拥有的行政权力是基于宪政和政治契约而存在的，要依法行使，不得滥用。
②行政管理组织的存在通常以一定的地域为基础，基于契约共同体的考虑，每一个该地域内的居民在公共利益、公共服务面前都是平等的自治个体。
③原则上，具有公共性质的行政活动应当由非营利组织来进行，其资金来源于政府的固定预算或其他公共资金渠道。
④行政管理存在和发展的基本理由是维护公共秩序、满足公共需求、实现公共利益。实现途径包括：
a．政府直接提供公共产品；
b．政府通过间接的手段与方式对社会与市场进行管理、调控；
c．政府依法运用行政权力进行强制性管制。
（4）合法性
①主体合法。
②资产、在行政管理活动方面的财政预算与审计等要依法进行。
③在行政管理活动中的职权、程序应当符合法律的要求。
④行政管理活动中所产生的行政争议应当依法解决，合法权益受到行政管理活动侵害的应当在法律上有救济的渠道，对公民个人受损的利益，政府应当依法予以赔偿或补偿。
（5）变动性
①政府与社会、市场、公民之间关系的变动。
②政府自身的机构、体制、行为的变动。
4．行政管理的界限
（1）行政管理与私人活动的界限
行政管理的作用只应当存在于公共领域而不能是私人领域。其中私人领域包括：①市场机制发挥作用的领域；②社会自治机制发挥作用的领域。
（2）行政管理同国家立法权力、司法权力的差别
①立法权的本质是一种议事和制定规则的国家权力，其追求的基本目标是实现对全体国民最广泛、最充分的民主性和代表性。
②司法权的本质是一种对各种社会争议居间裁判的国家权力，其追求的基本目标是要实现对国家法律规范适用的准确性与公正性。
③国家行政权力运作的基本目标是如何实现执行国家意志和规范的效率。
（3）行政管理与政治统治的不同
①行政管理与政治统治的联系
a．行政管理从产生之时就同政治活动与政治统治紧密联系。
b．在现代政党制国家，执政党的政治统治与政治活动决定并影响着行政管理的性质与方向。
c．稳定的政治统治是建立在有效的公共治理基础之上的。
②行政管理与政治统治的不同
a．含义不同
政治是对社会利益的权威性分配，是上层建筑中各种权力主体为维护自身利益，表达自身意愿的活动以及由此而结成的特定群体关系。
行政管理则是政府以及政府以外的公共组织为满足社会公共需求而进行的管理与服务活动，其本质是对经过政治过程所形成的国家意志与国家政策的执行。
b．关注点不同
政治统治所关注的基本点是如何稳定地实现特定利益群体的利益与意愿。
行政管理的关注点是维护公共秩序、满足公共需求。
c．用人制度、决策过程以及组织结构等方面的不同。
5．现代行政管理的基础
现代行政管理的产生有三个基础条件：
（1）民族国家的产生
民族国家的产生，尤其是资本主义国家体制的确立，为现代行政管理的产生奠定了基本的制度框架，是现代行政管理得以产生的组织主体与人格主体要素。
（2）工业革命造就的劳动分工与专业化
劳动专业化与分工是现代行政管理不同于传统行政管理的重要之处。现代行政管理是一种专业化行政管理，表现在：①组织结构分工化；②公务员的管理专业化。
（3）现代行政管理精神的培育
①主权在民思想。
②法制思想。包括：a．否定人治；b．限制政府的行为，使政府由无限政府变为有限政府；c．规范政府与人民关系。
③效率思想。
6．现代行政管理原则
（1）法治原则
①行政管理的主体必须是依法设立的组织机构，这些主体在机构、人员、编制等方面要具有合法性。
②行政管理主体的职权、活动方式与运作程序必须要依法进行。
③行政管理必须是受法律的监督，行政管理主体对其违法或严重不当的活动必须承担相关的法律责任，对因公共利益或公共秩序的需要而采取的损害公民利益的活动要承担补偿的责任。对行政管理主体的违法行为，公众可以依法寻求救济，有权机关可以撤销该行为。
④政府必须是责任政府，政府对违法或严重不当的行为不仅要承担机关组织责任，特殊情况下，还要追究行政首长或相关工作人员的个人责任。
（2）服务原则
行政管理活动要贯彻服务原则，必须要做到以下几个方面：
a．公众至上。指有效满足公众需求，维护公众权益。
b．透明公开。指政府的行政管理活动要以公开为原则，以不公开为例外，从政府制定各项规范、政策，到政府实施规范与政策的具体行政管理活动及相关结果，除涉及个人隐私、商业秘密和国家机密外，都应当公开。
c．程序便民。指政府对公共产品的提供要最大化地简化手续，方便公众，相关收费要合理。
d．绩效导向。指公共服务的提供要低成本高质量，要以公众满意度作为绩效衡量的标准。
e．诚实信用。
（3）效益原则
①政府活动的成本与产出的比例要讲求效率原则，即在预算一定的情况下，用较少的成本和资源实现有效的公共管理，提供优质的公共服务。
②政府活动要与社会发展协调统一，要讲求效果
a．行政管理对象对行政管理活动的满意度。
b．本行政单位实施一项行政管理活动的质量同具有可比性的其他行政单位从事同类（样）活动的质量比较的结果。
c．行政管理的结果对于社会、经济和文化等发展的效应。
（4）责任原则
①政府应向社会负责，即政府的行为要合乎效率与效益，要慎重，注意后果。
②政府应该承担的行为后果，即对失误、错误等政府行为必须承担赔偿责任和追究行政责任甚至司法责任。
二、行政管理学的产生与发展
1．西方行政管理学的产生
（1）“行政学”一词是由德国学者斯坦因首次提出的。
（2）行政学作为一门独立的学科最早出现于美国。
①汉密尔顿指出，“决定行政管理是否完善的首要因素就是行政部门的强而有力”，而“使行政部门能够强而有力，所需要的因素是：第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力”。
②1887年，威尔逊在美国《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，主张政治与行政分离，第一次明确地提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究，该文被认为是行政管理学的开山之作。
③行政学家古德诺于1900年发表《政治与行政》一书，扬弃了传统的立法、司法、行政三分法，指出“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”，使行政管理学正式从政治学中分离出来。
（3）行政管理学学科内容的系统研究和阐述
a．怀特和魏罗毕分别于1926年和l927年出版了《行政学导论》和《公共行政原理》，标志着行政管理学理论体系的形成。
b．1930年，国际行政科学学会在西班牙首都马德里成立，行政管理学引起了世界各国的普遍重视。
2．西方行政管理学产生的社会历史背景
（1）“行政国家”的出现对政府管理效率提出了更高的要求
①行政国家是指随着社会经济的发展和管理内容的复杂化，行政机关的规模不断扩大、行政人员不断增多、行政经费不断增长、行政事务不断扩充、行政权力在国家权力结构中的地位与作用越来越重要的现象与发展趋势。
②在传统社会中，社会生产力低下，社会生产和社会关系较为简单，国家事务也不复杂，行政管理还不可能形成一门独立的学科。
资本主义发展初期，国家普遍奉行自由主义，“管的越少的政府越是好政府”的守夜人思想非常强悍，政府职能十分有限，行政管理作为一门独立学科也缺乏产生的必要条件。
③19世纪末20世纪初，自由资本主义走向垄断资本主义，工业化和技术革命带来生产关系的深度分化、生产能力的提高、催生了各种社会矛盾。为了维持社会的稳定和可持续发展，政府开始积极、主动地干预社会生活，原有的行政管理制度和方法已经不能适应时代的要求，行政管理学科应运而生。
（2）科学管理运动的兴起，推动了行政管理学的形成与发展
泰勒所开创的科学管理理论科学管理运动的兴起，在促进企业劳动生产率的同时为政府的行政管理改革提供了线索和方法。
（3）相关学科的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政管理学的产生奠定了重要基础。
①理论发展。西方近代史上的政治学，君主制时代德、奥两国的官房学以及资产阶级革命以后形成的行政法学，是现代西方行政管理学的理论渊源。
②实践经验
a．18世纪初期普鲁士创立的任官制度和19世纪50年代英国建立的文官制度，为行政管理学的人事行政研究提供了主要的范畴和规范。
b．l9世纪末，美国行政管理职业教育和最初的大学行政管理教育项目的发展，使行政管理学成为在职业学校和高等学校课堂中讲授的专门学科，促进了行政管理实践的发展。
3．西方行政学的发展历程
（1）古典学派
古典学派又称程序学派和制度学派，其研究出发点和目标是“效率和经济”，注重行政程序、组织结构和行政原理的研究，着重于规划、组织、人事、指挥和控制这些管理功能的研究。古典学派的代表人物及其思想包括：
①泰勒的科学管理思想。泰勒的科学管理思想主要体现为：
a．工作定额原理。提高工人的劳动生产率就要制定出有科学依据的工人的“合理的日工作量”。
b．培训工人，为工作挑选“第一流的工人”。健全的人事管理的基本原则是使工人的能力同工作相配合。
c．工作标准化。包括标准化的操作方法，标准化的工具、机器和材料，标准化的作业环境。
d．刺激性的工作报酬制度
其一，通过工时研究和分析，制定出一个定额或标准。
其二，采用“差别计件制”的刺激性付酬制度，按工人是否完成其定额而采取不同的工资率。
其三，根据工人的实际工作表现而不是根据工作类别来支付工资，这样既能克服工人“磨洋工”的现象，更能调动工人的积极性。
e．管理职能的专业化。把计划职能与执行职能分开，计划职能归管理当局管，并设立专门的计划部门来承担。
f．劳资双方的合作。
g．在组织机构的管理控制上实行例外原则。指企业的高级管理人员把一般的日常事务授权给下级管理人员去处理，自己只保留对重要事项的决策和监督权。
②法约尔的一般管理理论。法约尔的一般管理理论主要包括三个方面的内容：
a．管理的五要素定义。管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。
b．管理的l4条原则。包括劳动分工、权力和责任、纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、人员的报酬、集权、等级制、秩序、公正、稳定、首创精神、团结。
“法约尔跳板”原理，即在等级制的组织结构中，若两个部门有问题要解决，则先由其自行协商解决，只有在解决不了的情况下各方才向上报告，再由上级协调。“法约尔跳板”原理旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以从繁杂的事务中摆脱出来，专注于一些重大问题。
c．进行管理教育和建立管理理论的必要性。
③马克斯·韦伯的“官僚制”理论
a．权威类型与组织类型。权威的形式与对应的组织类型有三种：
一是超凡魅力权威，即权威靠自身的一些超凡脱俗的特征或天赋，或一般人不及的能力对追随者产生影响。与之相对的组织类型是“神秘化的组织”，组织形态行使权威的方式是基于领导者个人的人格。在这一类的组织中，由于领导的权威仅仅是靠领导者个人的人格，组织成员对命令的服从仅仅是基于领导者个人的感召力和鼓动力，因此这种组织内在的基础并不稳固。
特点：人际关系基于情感之上，不存在职位、任命、升迁，无明确职权，无法规可循。
二是传统权威，即权威的行使依赖的是传统、习俗、习惯以及公认的准则。与之对应的组织类型是传统的组织，在这种组织中，组织形态行使权威的方式基于行为习惯。在传统权威制度下存在着世袭制和封建制两种组织形式。
特点：权威者独断性，由其决定权力分配，组织成员的行为以争取权威者的宠信为中心，因而组织内部倾轧争斗不断，组织功能不明确，权责不明，官吏的选拔依据是忠诚而非其必备的资格。
三是合理合法的权威，又称理性权威，其行使依赖的是组织的规章制度、法律法令等。与之对应的组织是官僚组织。在此组织中存在一系列的规则和程序，一定的时候在组织中担负一定职务的组织成员必须依据相应的规则和程序去行使他的权威。
b．官僚制及其特征
官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。
官僚制具有若干基本特征：
第一，合理的分工。
第二，层级节制的权力体系。
第三，依照规程办事的运作机制。
第四，形式正规的决策文书。
第五，组织管理的非人格化。
第六，适应工作需要的专业培训机制。
第七，合理合法的人事行政制度。
其一，人员任用应以工作性质的要求以及人员本身具备的资格条件为依据。
其二，职务是通过自由契约关系来承担的，每一个职务都有明确规定的法律意义上的权责范围和应具备的学识、能力和经验。
其三，组织应有明确的货币工资制度，工资标准根据人员在等级系列中的级别、职位的责任大小以及年资和社会地位来确定。
其四，人员的奖惩应根据其工作的优劣来确定。人员晋升的根据是工作成绩的大小和资历的深浅。
其五，任何人员不得将自己的职位私自转让或指定他人非法继承。
其六，行政人员不得滥用职权，在行使职务时受到严格而系统的纪律约束和控制。
c．官僚制的优点和缺点
优点：
其一，严密性。官僚制组织通过等级结构进行控制，按专业化标准，权力分层、职位分等、层层节制、环环相扣、秩序井然，严格的岗位责任制度使一切个人都在统一的法则系统之内。
其二，合理性。由于专业技术知识居于中心地位，任何规定都详细具体，具有可操作性，因而显示出精确、迅速、统一、协调、节约和高效。
其三，稳定性。非人格化秩序的确立，使管理摆脱了长官意志，保证了体系的连续性和稳定性。
其四，普适性。官僚制组织适用面广，政府机关、公共事业、各种企业甚至私人组织都可以采用。
缺点：
其一，偏重于静态研究，过分强调了层级节制，忽视了下级人员的主动性和积极性。
其二，过分强调了机械式正式组织的功能，忽视了组织运作的实现状态。
其三，过于强调组织规则和各项制度，使组织陷入僵化，缺乏应变能力和弹性。
其四，缺乏对组织与环境之间关系的探讨，忽视了宏观协调和本位主义的消除，忽视了组织成员多方面的心理需求及人性的发展。
（2）行为学派
①“霍桑试验”。其结论包括：
a．以前的管理把人假设为“经济人”，认为金钱是刺激积极性的惟一动力；霍桑实验证明人是“社会人”，是复杂的社会关系的成员，因此，要调动工人的生产积极性，还必须从社会、心理方面去努力。
b．以前的管理认为生产效率主要受工作方法和工作条件的制约，霍桑实验证实了工作效率主要取决于职工的积极性，取决于职工的家庭和社会生活及组织中人与人的关系。
c．以前的管理只注意组织机构、职权划分、规章制度等，霍桑实验发现除了正式团体外，职工中还存在着非正式团体，这种无形组织有其特殊的感情和倾向，左右着成员的行为，对生产率的提高有举足轻重的影响。
d．以前的管理把物质刺激作为惟一的激励手段，而霍桑实验发现工人所要满足的需要中，金钱只是其中一部分，大部分的需要是感情上的慰藉、安全感、和谐、归属感。因此，新型的领导者应能提高职工的满足感，善于倾听职工的意见，使正式团体的经济需要与非正式团体的社会需要取得平衡。
e．以前的管理对工人的思想感情漠不关心，管理人员单凭自己个人的复杂性和嗜好进行工作，而霍桑实验证明，管理人员，尤其是基层管理人员应像霍桑实验人员那样重视人际关系，设身处地地关心下属，通过积极的意见交流，达到感情的上下沟通。
②马斯洛的“人类需要层次说”
马斯洛将人的需要分为五个层次：a．生理需要；b．安全需要；c．感情和归属需要；d．尊重需要；e．自我实现需要。
③麦格雷戈的X理论和Y理论
a．Ｘ理论
X理论假定：其一，人一般生来厌恶工作，只要有可能就想逃避工作；其二，由于厌恶工作是人类本性，因此对大多数人必须动用惩罚措施进行强调、控制、指挥与威胁，以实现组织目标；其三，人一般愿意受人指挥，希望逃避责任，相对而言没什么进取心，把安全感看得重于一切。
b．Y理论
Y理论假定：其一，工作中所耗费的体力与脑力实质上与玩或者休息时所耗费的体力与脑力一样，一般人并非天生不喜欢工作；其二，外界控制与惩罚的威胁并非是导致向组织目标努力的唯一手段，人能够自我指挥、自我控制；其三，对任务所作的承诺与完成任务后所得的回报成正比；其四，人在恰当条件下会主动寻求责任；其五，解决组织问题时，大部分员工具有想象力和发明创造性；其六，在现代工业条件下，一般人的智力潜能只是部分得到利用。
④赫茨伯格的双因素理论
赫茨伯格认为影响人们行为的因素包括:
a．保健因素
保健因素又称“不满因素”或“维持因素”，多数来自周围的环境，如上级的管理和监督、工作条件、人际关系、工作报酬等。保健因素是以工作条件和工作环境为中心的外在激励因素，只起到维持个体现状的作用。
b．激励因素
激励因素又称“满意因素”，这些因素多数来自任务本身，如工作的内容、性质，工作成就，得到承认，工作责任和工作能力的提高。激励因素是以工作内容为中心的内在激励因素。
（3）决策学派
①西蒙的有限理性决策理论
西蒙认为，决策过程包括四个阶段：情报活动、设计活动、抉择活动、审查活动。决策者在决策过程中的理性是有限的，主张以“满意”来取代理性决策模式追求的“最佳”，形成了有限理性决策理论，内容包括：
其一，决策者事实上并不具有有关决策状况的所有信息。
其二，决策者处理信息的能力是有限的。
其三，决策者在有了有关决策状况的简单印象后就行动。
其四，决策者的选择行为受到所得信息的实质和先后次序的影响。
其五，决策者的能力在复杂的决策状况中受到限制。
其六，决策行动受到决策者过去经历的影响。
其七，决策行动受决策者个性的影响。
因此，绝对理性的最优化决策是不存在的，在决策时由于没有求得最优化的才智和条件而只能够满足于“令人满意”这一准则。
②林德布洛姆的渐进决策理论
林德布洛姆认为政策的制定是对以往政策的小小修正而已，政策上大起大落的变化是不可取的，因为这会危及社会的稳定。渐进决策，是指决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。
a．渐进决策需要遵循三个基本原则：其一，按部就班原则；其二，积小变为大变原则；其三，稳中求变原则。
b．渐进主义的决策方法的优点：
其一，决策所选择的方案与现实状况相差不大，可以预测。
其二，渐进方案以不断尝试的方式，在决策环境不明确的情形下找出一种满意的结果。
其三，易于协调各种相互冲突的目标。
其四，帮助检验所作的抉择是否正确，比较利弊。
其五，稳妥，容易控制，能够及时纠正错误。
c．渐进主义的决策方法的缺点：较保守，一般适合于比较安稳和变动不大的环境，以及从总体上说比较好的现行政策。
（4）系统学派
美国著名管理学家切斯特·巴纳德是第一个把组织看作是一个社会系统的理论家。他对行政组织理论的影响主要表现为如下一些观点：
①组织的本质是协作系统
组织实体是由物质、技术、人和社会关系等方面或部分组成的协作系统，组织就是“有意识地协调两个以上的人的活动或力量的一个系统”，组织的协调不仅仅局限于组织的内部，还包括组织与外部的协调关系。组织是一个协作的系统，其包含着三个要素：协作的意愿、共同的目标和信息交流。
②非正式组织
巴纳德首次提出了非正式组织的概念，将非正式组织定义为“一种没有固定形态的、密度经常变化的集合体”，它“是不确定的和没有固定结构的，没有确定分支机构”。非正式组织与正式组织有着密切的关系，在功能上互补，在行为上相互影响。
③组织均衡理论
组织通过向个人提供刺激，以使个人作出回报，从而使组织和个人之间维持一种均衡，组织的管理在于维持组织成员的贡献与满足的均衡，它是组织生存与发展的关键环节。
④权威接受理论
巴纳德认为：“权威是正式组织中信息交流（命令）的一种性质，通过它的被接受，组织的贡献者或‘成员’支配自己所贡献的行为，即支配或决定什么是要对组织做的事，什么是不对组织做的事。”巴纳德明确指出应当从组织成员是否接受一项命令、指示或建议的角度去看待权威。当一个组织成员接受了另一个组织成员的指示或建议时，他们之间就发生了权威关系；反之，当我们说到两个人之间有权威关系时，就意味着其中一个人接受了另一个人的指示或建议。
⑤管理人员职能说
管理人员是组织中最关键的核心，其职能包括：建立和维持信息交流的体系、促成组织成员提供必要的服务、规定组织的目标。
⑥20世纪六七十年代，系统理论又引发出两大理论。
a．生态理论。代表人物：里格斯
里格斯认为研究一国的行政制度和行政行为时，不能只是从行政本身作孤立的描述和比较，而必须进一步了解它与周围环境的相互关系。行政生态要探讨的是各国的具体国情如何影响并塑造该国的行政，反过来，公共行政又是如何影响该社会的变迁和发展的。
里格斯提出了三大行政模式：
第一，农业社会行政模式，亦称融合型。
农业社会行政模式的主要特征是：其一、经济基础是农业生产力；其二、土地的分配和管理是政府的重要事务；其三、官僚的职位重于行政政策；其四、行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩；其五、流行世卿世禄的行政制度；其六、政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶段；其七、政府与民众较少沟通，而且同一阶级成员的交往也受到空间上的限制；其八、行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。
第二，工业社会行政模式，亦称衍射型。工业社会行政模式的特征主要是：其一、经济基础是美国式的自由经济或苏联式的管制经济；其二、民众有影响政府决策的渠道，政府与民众的关系密切；其三、行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人的原则；其四、高度的社会流动，发达的沟通渠道；其五、由于社会高度的专业化，因而行政的主要问题是谋求专业基础上的协调和统一
第三，过渡社会行政模式，亦称棱柱型。
过渡社会的行政模式既具有农业社会行政模式的一些特征，又具有工业社会行政模式的一些特征。其一，行政行为逐步与其他社会行为分化开来，但却尚未完全分化；其二，专业化的行政机构已经设立，但还不能正常运转，功能还很有限；其三，许多行政制度业已建立，但在实际的行政过程中仍受各种传统势力的影响而不能起到约束和规范作用。
b．权变理论。代表人物：卡斯特，菲德勒
权变理论认为不存在一种对所有管理者都适用的一般理论，管理都是因时、因人、因条件而发生变化的。
（5）经济学派的影响
①公共选择理论
a．主要代表人物：詹姆斯·布坎南、戈登·塔洛克、邓肯·布莱克、安东尼·唐斯、威廉·尼斯坎南、丹尼斯·缪勒等。
b．主要代表理论：非市场决策（公共决策）论、代议民主制经济论、国家理论、利益集团理论、寻租理论、官僚机构经济论、政府扩张论、政府失败论、俱乐部理论、财政联邦制理论、立宪经济论等。
c．主要理论观点：
第一，理想的官僚并不存在，官僚也是理性经济人，追求个人利益，追求个人效用的最大化，官僚机构和官僚行为遵循制度约束下的刺激反应模式。
第二，政府产出的非市场性特征导致官僚机构缺乏竞争，使政府没有动力降低成本，从而变得没有效率或低效率。
第三，韦伯模式下强调严格的规章制度，强调绝对的、垂直的命令服从机制，扼杀了公务员的创造性和积极性，造成公务员墨守成规、逃避风险，不求有功，但求无过，使得官僚机构丧失了内部激励机制。
第四，官僚追求预算最大化，追求更大的自主权与垄断力，导致政府机构规模庞大，出现“政府扩张”。
第五，政治权力介入经济活动促进了寻租行为的产生。
②新制度经济学理论
新制度经济学理论由众多理论流派构成，其中对行政管理影响较大的有交易成本理论和委托—代理理论。
a．交易成本理论。其基本观点包括：
第一，交易成本普遍存在于人们各种交易行为中，包括获取信息的费用，制定合约与执行合约的费用，组织资源、协调资源与执行激励措施的费用，代理执行和服从管理的费用等。
第二，在产权关系界定不清、环境不确定性、信息不对称性以及由此产生的契约不确定性、人类的有限理性与规则匮乏下的机会主义行为泛滥、交易对象的资产专用性、政府寻租设租等情况下，各种交易费用会变得十分高昂。交易成本的不断放大会降低交易的收益率。
第三，合理的制度安排和制度创新能够有效地控制和减少交易成本的支出，提高经济活动的内在效率，促进经济可持续地增长。
第四，意识形态和人们的诚信态度是降低人类生活交易成本的重要因素。
交易成本理论对公共行政的积极影响包括：第一，是考量、评价政府组织内部运行效率的重要指标；第二，明确了政府在建立产权制度、保护产权权利以及确立相关的法律秩序方面所承担的角色和发挥的作用；第三，促使政府组织在制定和执行公共政策过程中更加理性地选择有效的制度，以降低管理过程的交易费用；第四，遏制政府寻租和腐败行为。
b．委托—代理理论。其基本思想包括以下几个方面：
第一，委托人和代理人之间存在明显的信息不对称。
第二，在报酬由委托人支付的情况下，代理人从自身的利益出发，可能采取某些机会主义的行为，使自身效用最大化并降低自身承担的风险。同时由于信息不对称，双方都可能存在不道德的欺诈行为，甚至违法行为，而监控不道德行为的成本又非常高。
第三，委托人预期效用的实现，依赖于代理人的行动，同时也取决于委托人在契约中的制度供给。
第四，委托—代理理论的焦点在于对代理人的行为予以激励和监控，建立契约执行的规则和良好的合作关系。
（6）西方行政管理实践的新发展
①新公共管理
改革背景：a．社会的转型使得原有与工业社会相适应的一套管理思路、管理方式变得不合时宜；b．社会面临的一些问题，尤其是经济问题使得改革的呼声日益高涨。
改革特征：a．结果导向，将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任；b．以市场取代官僚组织；c．引入私人部门的管理方法；d．政府职能的外包；e．把公众视为公共管理机构的客户；f．强调资源的节省，降低成本；g．向公部门引入更多的竞争性。
②新公共服务
改革背景：a．新公共管理运动中宪政主义与管理主义价值的冲突；b．对新公共管理运动的批评。代表观点：罗伯特·邓哈特和珍妮特·邓哈特的新公共服务理论。
主要内容：a．政府应该服务于公民而不是新公共管理强调的顾客；b．政府应该追求公共利益；c．重视公民权应该胜过重视企业家精神；d．思考要有战略性，行动要有民主性；e．强调责任的重要性；f．服务而不是“划桨”（执行）；g．重视人而不是重视生产率。
4．中国行政管理学的发展
（1）20世纪30年代前后，行政管理开始在中国传播和得以研究。但并未产生广泛的社会影响，学科发育不全。
（2）20世纪50年代初，由于高等学校院系调整和学科建设认识上的偏颇，行政管理学的有关专业和课程被取消，该学科的研究和传播也随之中断。
（3）党的十一届三中全会后，随着经济建设的发展和改革开放的深入，行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益凸现，推动了人们对行政管理学的重新认识。1984年8月，国务院办公厅和劳动人事部召开了新中国成立以来由政府主持的第一个研究行政管理学的会议——“行政科学研讨会”。
（4）20世纪80年代以来我国行政管理学在恢复重建的同时获得了迅速和健康的发展。
三、行政管理学的学科范畴
1．行政管理学的研究内容
（1）代表观点
①怀特，将行政管理学的构成归纳为四大部分，即组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。
②古立克，“七要素”理论，即计划（Planning）、组织（Organizing）、人事（Staffing）、指挥（Directing）、协调（Coordinating）、报告（Reporting）、预算（Budgeting）
③我国台湾学者张金鉴提出了“15M”理论。
（2）研究内容
①行政职能。
②行政组织，揭示行政主体组建的指导原则，探求行政组织高效化的最佳结构。
③行政领导，揭示行政领导的基本职能及其在行政管理中的指导作用，行政领导的素质和群体结构，行政领导活动科学化的原则和方法。
④人事行政，揭示国家公务员在行政管理中的地位和作用，实现优化的原则、制度和方法。
⑤财务行政，主要论述国家预算、决算、公共支出、税收、审计等活动，说明政府的经费来源、安排及监督原则、制度和方法。
⑥机关行政，揭示行政管理的实体和枢纽——行政机关，行政机关建设的原则，实务管理的原则和方法，管理手段科学化、现代化的目标和实施。
⑦行政决策与执行，揭示行政决策科学化的原则、程序、方法和体制，科学的行政决策与高效的行政执行的内在关系，在行政执行中行政指挥、行政控制、行政沟通、行政协调的地位和作用，行政执行应遵循的原则和方法等。
⑧行政方法，阐明行政管理技术方法在现代行政管理中的意义，评介现代行政管理可资采用的传统的、现代的技术方法。
⑨电子行政，主要阐明电子政府的发展模式、目标与经验，说明我国电子政府的建设与问题，分析电子政府的兴起对政府管理创新的影响。
⑩行政法治，阐明依法行政是现代行政管理科学化的重要标志，揭示行政管理法制化的原则、途径和方法，说明行政立法、行政执行和行政诉讼的有关知识。
?行政文化，揭示行政道德、行政伦理和行政文化的不同，说明三者对行政行为、行政制度的影响。
?行政绩效，揭示行政效率和行政绩效的不同，说明政府绩效管理的原则、方法、制度，提高行政效率的途径和方法等。
?行政发展，揭示行政发展的一般规律，说明行政改革的趋势和规律。
2．行政管理学的研究方法
（1）西方学者采用的主要研究方法。西方学者采用的研究方法的演变如下：①从演绎研究到归纳研究；②从静态研究到动态研究；③从单科研究到跨学科研究。
（2）我国学者采用的主要研究方法
从我国的实际来看，最根本的方法是唯物辩证法。此外，还有几种方法：①理论联系实际；②调查研究；③案例分析法；④比较研究法。
3．行政管理学的学习意义
学习和研究行政管理学的根本目的，是正确地发挥行政职能，科学地处理国家政务，提高效率，促进经济和社会发展。
（1）是实现行政管理科学化的需要。
（2）是适应当代科技革命和世界发展趋势的需要。
（3）是建设现代化强国的需要。
（4）是提高干部素质的需要。
（5）有利于吸收各国行政管理学的成果，提高我国的行政管理水平，推动我国行政管理学的发展。

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