条约对第三国的效力及其最新发展

条约对第三国的效力及其最新发展
摘　要:条约仅约束当事国,未经第三国同意,条约既不能为第三国创设权利,也不能为第三国施加义务,即条约对第三国既无损也无益,条约的这一相对效力原则已经成为习惯法的一部分。然而,这一古老的原则受到当代国际法的冲击《, 国际刑事法院规约》将国际刑事法院的管辖权及于非当事国,欧共体将其制定的规则直接适用于成员国《, 联合国海洋法公约》在其尚未生效以前就由非当事国参与修改。条约对第三国效力的新发展是否有助于继续维持国际关系和建立在国际关系基础之上的条约关系的稳定,这是当代国际法应该予以回答的一个棘手而又现实的问题。
关键词:条约;第三国;效力
　条约系国际法主体之间根据国际法缔结的确定其相互权利和义务关系的国际书面协定。[ 1 ]承认条约拘束力和条约对其有效的国家是条约的当事国,而条约当事国以外的国家都是条约的第三国。[2 ]传统国际习惯法认为“, 条约不拘束第三国”,但这一古老的规则在现代国际法中出现了例外,而当代国际法的实践却对条约的相对效力原则提出了严重的挑战。
一、条约对第三国效力的传统规则
“条约不拘束第三国”是一项古老的国际习惯法规则,它常被称为“条约相对效力原则”。该原则起源于古代国内法中关于契约的相应原则———“约定对第三者既无损,也无益”。由于条约类似于契约,为国家间的法律,自然被认为也受这一原则的支配。这样国内法上的法律原则逐步被国际法所采纳并最终演变成为一项国际法原则。
   条约相对效力原则早就受到众多法学者所肯定。奥本海指出:“按照‘约定对第三者无损益’的原则,条约只对缔约国有关,不是缔约一方的第三国,通常不能由该条约取得任何权利或义务。”[ 3 ]菲德罗斯认为:“在国际法学中,‘条约既不损害也不规则是条约信守原则的一个结果,后者只是使各缔约国相互间受其协定的拘束。所以,从这个出发点,一个条约对于第三国既不能发生权利,也不能发生义务。”[ 4 ]我国国际法学家梁西教授指出:“其所以如此,是因为国家主权是平等的,任何国家在未经第三国同意情况下,都无权以一个双边条约或多边条约将权利和义务强加于该国。”[5 ]
    条约相对效力原则被国际司法实践所接受和确认。常设国际法院在1923 年关于东加利里亚案(Eastern Carelia Case) 发表咨询意见称“就国际联盟盟约的会员国而言,应遵守盟约条款的义务。但对非会员国而言,不受盟约拘束。”该院在1926 年关于上西里西亚的德国某些利益(Certain German In2erests in Upper Silesia) 案中称:“波兰因不是第一次世界大战停战协定的当事国,便没有援引该协定的权利。”[6 ]1959 年5 月26 日,联合国国际法院在对以色列与保加利亚民航飞机事件一案的判决中称,法院规约第36 条第5 项对未签字的国家没有任何法律拘束力。
二、条约为第三国创设权利
   条约对第三国的效力具体表现在两个方面:一是为第三国创设权利;二是为第三国施加义务。一般而言,为第三国创设权利的条约对第三国是有利的,按照当事国的意图,可将此等条约分为三种:(一) 有偶然利于者; (二) 有故意利于但并不赋予权利者; (三) 有故意利于者并赋予权利者。[7 ]
  尽管上述三种条约都赋予第三国以利益,但对第三国的效力却各有不同。对于有偶然利于者,第三国只能享受利益而不能取得权利,第三国不能以条约存在为据要求缔约国履行这一条约,也不得反对缔约国修改或废止条约。对于有故意利于但并不赋予权利者,条约缔约国虽然故意使第三国享有利益,但并非给予权利,因此,第三国也不能依约主张权利,同样也不得反对缔约国修改或废止条约。例如,1866 年8 月23 日奥匈帝国和普鲁士签订《布拉格条约》,该约第5 条规定,奥国以石勒苏益格(Schleswing) 和荷尔斯坦因(Holstein) 两地割让与普鲁士,但其中石勒苏益格北部如经公民投票意欲归属丹麦,应移转于丹麦。无疑,这一条款意在使丹麦获得利益,但公民投票并未举行。1870 年丹麦照会德国,认为德国对丹麦负有义务,应在北石勒苏盖格举行公民投票以决定该地的归属,德国拒绝了丹麦的请求,并称此事仅奥国有权要求德国履行,而且普鲁士首相在缔结条约时曾声明,只有奥地利皇帝才有权要求普鲁士履行《布拉格条约》。德奥两国遂于1878 年11 月14 日协议取消了上述公民投票的规定。[8 ]对于有意利于并赋予权利者,第三国可基于条约的规定获得相应的权利,条约如附有条件时,第三国在行使权利时也应予以遵守。第三国可依约要求缔约国履行其义务,如果其拒绝,缔约国应负因违约而引起的国际责任。缔约国只有经第三国的同意才能修改或废止条约。在实践中,条约缔约国在条约中住往约定准允有关国家加入此类条约。在条约为第三国创设权利的情况下,下列三个问题应加以研究。
1. 第三国的同意。
,   对于条约为第三国创设权利是否须以第三国同意,学理上有两种观点:肯定说和否定说。持肯定说的学者认为,条约必须经第三国同意或接受,才能为它创设权利。因为授予第三国权利的条约常常附有一定的条件,若未经第三国明示或默示的同意,怎能使第三国受此条件的束缚。在国际法学者中,安齐洛蒂、卢梭和麦克奈尔持此等观点。[9 ]著名国际法学家凯尔森是否定说的代表,他认为“, 在事实上,实在国际法并没有任何原则排除有利于第三国的条约⋯8943 .如果条约是按照缔约各方的意思加以解释和适用的,那么,有权适用条约的权威就应当也适用于第三国的规定,只要该规定表示了缔约各方的意思⋯8943 .。”[ 10 ]
    由于学说上存在上述不同的主张,在国际法委员会起草条约法公约有关这个问题的案文时,委员们自然从各自学派出发阐明自己的观点,形成两种派别,一时难以统一。但委员会最后还是找到了一个折衷的办法,于是有条约法公约第36 条的规定“一、如条约当事国有意以条约之一项规定对一第三国或其所属一组国家或所有国家给予一项权利,而该第三国对此表示同意,则该第三国即因此项规定而享有该项权利。第三国倘无相反之表示,应推定其表示同意,但条约另有规定者不在此限。二、依第一项行使权利之国家应尊重条约所规定依照条约所确定之条件行使该项权利。”据此,条约要为第三国创设一项权利,应具备两个条件,一是条约各当事国必须有给第三国创设权利的意思表示;二是第三国表示接受此项权利。而这种同意的表示却没有严格的要求,此种同意的表示,既可以书面形式表示,也可以采取默示的方式表示同意。笔者认为,条约法公约主张同意说是合理的。这是因为此种主张对于第三国都较有保障,也比较符合缔约国和第三国意思,从而体现了国家主权原则。但是,对于条约法公约所规定的默示同意不可妄加推论,尤其是在该权利附有条件时,更要谨慎处之。
2. 缔约国变更或取消有关权利。
    条约授予第三国以权利后,缔约国可否不经该第三国的同意,而取消或变更条约赋予第三国的权利呢? 学者们对于这个问题有不同的主张。劳特派特修订《奥本海国际法》中写到没有什么东西可以阻止各缔约国不经第三国的同意而改变这样一个条约,除非该第三国在这以前已经由所有有关方面的一致默许而习惯地取得了权利。[ 11 ]可见,奥本海是强调以第三国际享有并取得权利为标准。常设国际法院在审理上萨瓦自由区案(Case of theFree Zones of Upper Savoy and the District of Gex) 时,法官阿尔塔米拉(Altamira) 和赫斯特(Hurst) 对判决结果表示其反对意见时称“条约授予第三国权利,非经第三国同意,即使原缔约国也不得加以变更或撤销的见解,本法官予保留。”[ 12 ]然而,另一种观点与之相对立,如哈佛研究部关于条约法公约草案第18 条第2 款主张“如果条约载有条款,明示给予一个非缔约国一权益,该国在该条约的有效期内,有权享有有关条款所规定的权益。”[13 ]1969 年条约法公约基本上采纳了这种观点。该公约第37 (2) 条规定“ ⋯8943 .倘经确定原意为非经第三国同意,不得取消或变更该项权利,当事国不得取消或变更之。”笔者认为,公约的规定甚为合理,既考虑到缔约国的原意,又照顾到第三国的意愿。
3. 第三国的请求权。
    享有条约权利的第三国依据载有授权条款的条约是否具有要求条约缔约国履行该项权利的权利,或条约缔约国对享有权利的第三国是否负有必须履行承诺的义务呢?
    传统国际法认为,条约只适用于缔约各方之间,条约的法律效力仅仅及于条约的缔约国,虽然条约中的某些条款载有有利于第三国的规定,但该第三国并不能因此享有直接要求条约缔约国予以履行的权利,然而,随着国际社会和国际法的发展,这种传统的观点逐渐被取代。现代国际法在承认一定条件下条约的法律效力可及于第三国的同时,还认为,条约赋予第三国的权利或利益,是缔约国协议给予的,而且也是经过第三国明示或默示同意的,因此,根据条约必须遵守的原则,缔约国就应该依据条约的有关规定,履行其赋予第三国的权利的条款的义务,相应地,第三国亦当然享有直接要求缔约国履行承诺的权利。至此,第三国所享有的权利,不再是单纯的利益,也包括请求履行之权。通常,赋予第三国权利的条约,尤其是多边公约,对于第三国如何主张条约下的权利,均有明确的规定。如1919 年的《凡尔赛和约》第380 条规定:“基尔运河对于与德国保持和平关系的一切国家的军舰、商船、在完全平等的原则下,永久自由开放。”第386条规定:“对于违反第380 条至386 条的场合⋯8943 .任何关系国得向国联所确立的司法机构申诉。”
三、条约为第三国施加义务
   条约为第三国施加义务,系指缔约国在缔结条约时有意以某种规定来确立某种义务,并且旨在使第三国承担该项义务。
   早期的国际法学者认为,“国际法至今没有承认任何可以把法律规则强加于不同意的少数国家身上的属于立法程序性质的东西。”[ 14 ] 因此,条约的效力只能及于缔约国,而不能拘束第三国,亦不得对第三国施加义务。然而,随着国际社会的发展,这一公认的原则受到了挑战。在现代条约实中,确实有些条约为特定的或所有的第三国课加义务,特别是在维持国际和平和安全的范围内更是如此。周鲠生先生指出:“就条约施加的义务方面而言,有施加于特定的第三国的,也有强加于一般非缔约国的。前者之例可以举出1919 年《凡尔赛和约》(第二二七条) 要求荷兰(为条约第三国———引者注) 引渡前德皇威廉二世于同盟国组织的特别法庭受审判⋯8943 .又如《国际联盟盟约》第十七条规定,国联行政院邀请非联盟会员国为了解决同会员国间的争议的目的的应承受会员国的义务⋯8943 .。”[15 ]这样,在无损于各国主权的原则下,应承认条约对于第三国施加义务的必要。在条约为第三国施加义务的情况下,第三国同意的问题和缔约国变更或取消的问题同样应予以研究。
1. 第三国的同意。
     根据条约法公约第35 条规定,一项条约要对第三国施加义务,必须具备两个条件:第一,条约当事国必须有意以条约的一项规定为第三国确立某项义务;第二,该第三国必须以书面的形式明示接受这项义务。国际法委员会对条约法公约草案的说明中认为“具备了这两项条件以后,实际上就是在条约当事国与该第三国之间另行成立了一个附带协定,后者负担义务不是依条约本身而是以此种附带协定为法律根据。[ 16 ]然而,在条约为第三国创设义务的情形下,条约当事国并没有和第三国缔结条约的意思,且第三国也不是加入该条约从而成为条约的当事国之一,因此问题仍是若干国家所缔结条约的规定直接对另一国有拘束力,而该国既不是而且也不成为条约当事国。应当指出,如果一个合法缔结的条约,既不损害第三国权益,也不对其课加义务,根据国际法的基本原则,第三国对其应予充分尊重,如关于边界或领土变更的条约,只要该条约符合国际法,第三国就负有予以尊重、不妨碍其实施的义务。第三国在这方面的义务系基于国家主权原则等一般国际法规则,而不是基于边界和领土变更条约,更何况该条约并没有具体规定课以第三国义务的特定条款。
2. 缔约国变更或取消有关义务。
    对于条约缔约国变更或取消有关义务是否须经第三国同意这一问题《, 条约法公约》第37 条(1)条规定:“依照第三十五条使第三国担负义务时,该项义务必须经条约各当事国与该第三国之同意,方得取消和变更,但以确定其另有协议者不在此限。”可见,原则上,条约当事国要取消或变更第三国已经承担的义务,必须经该第三国的同意,即非经第三国同意不得变更或取消。但条约当事国与第三国另有协议者,依协议处理,这是上述原则的例外。条约法公约的上述规定是妥当的。条约当事国要求第三国担负义务时应获得其同意,在其同意履行义务之后,若有意取消或变更该项义务也应取得第三国的同意,这样,才能使缔约国和第三国地位平等,否则,就是一种不平等的条约关系。
四、条约对第三国效力的最新发展
  20 世纪中后期,由于科学技术的进步和全球多极化的发展,传统意义上的国家主权受到了空前的挑战,条约对第三国的效力方面也获得了新的发展,这些新的发展集中反映在国际刑事法院规约的通过、欧盟条约制度的发展和海洋公约第11 部分的修改等问题上。
   1.《国际刑事法院规约》对第三国课以义务。
   1998年7月17日《, 国际刑事法院规约》在罗马外交大会上获得通过。规约对第三国施加的义务,主要表现在以下几个方面:
(1) 关于法院的管辖权
   规约第12 条“行使管辖权的先决条件”第2 款规定:“如果下列一个或多个国家是本规约缔约国或依照第三款接受了本法院管辖权,本法院即可以行使管辖权: ①有关行为在其境内发生的国家;如果犯罪发生在船舶或飞行器上,该船舶或飞行器的注册国; ②犯罪被告人的国籍国。”[17 ]依此规定,只要犯罪地国或嫌疑人国籍国之一国同意,法院便可以行使管辖权。这样将对不接受法院管辖的第三国施加它不愿承担的义务或对其国内司法程序产生重大影响。第121 条“修正”第5 款规定“本规约第五条的任何修正案,在接受该修正案的缔约国交存批准书或接受书一年后对其生效。对于未接受修正案的缔约国,本法院对该缔约国国民实施的或在其境内实施的修正案所述犯罪,不得行使管辖权。”依此款尤其是第二句[18 ] 规定,本规约第五条所规定的4 种国际社会关注的最为严重的犯罪及其定义一旦被修改,不接受该修正案的缔约国可免于法院对其国内司法管辖权的干涉,而不接受法院管辖的非缔约国根据第12 条和本条之规定,却不能免于法院的管辖,这样规约非缔约国的义务反而比规约缔约国所承担的义务还要重。
  第124 条“过渡条款”规定,“一国成为本规约缔约国可以声明,在本规约对该国生效后七年内,如果其国民被指控实施一项犯罪,或者有人被指在其境内实施一项犯罪,该国不接受本法院对第八条(指战争罪- - - - 引者注) 所述一类犯罪的管辖权。”[ 19 ]依此,缔约国可以在第一个七年内避免其国民因战争罪被起诉,而非缔约国则可能面临法院的起诉,成为法院管辖的对象。
(2) 关于补充性原则
    依照规约第17 条之规定,法院可对任何国家,包括非缔约国对有关犯罪的刑事责任的情况进行审查并做出判断,以确定该国在已经或正在进行的诉讼程序上是否发生“不符合将有关的人绳之以法的目的”的“不当延误”和“没有以独立或公正的方式进行”以及在所做出的判决上是否有意包庇罪犯,如国际刑事法院确定国内法院存在上述“不当”行为,便可以此为由再行使管辖权。这就赋予法院对国家的司法行为享有最后裁判的权力。
2. 《欧洲经济共同体条约》为成员国施加义务。
  《欧洲经济共同体条约》第228 条规定,共同体签订的条约“对共同体机构和成员国具有拘束力”。
按照国际习惯法,国际组织签订的条约仅对该组织具有拘束力,其效力并不当然及于该组织的成员国。欧盟条约及其实践对传统国际法关于国际组织缔结的条约的效力加以突破,它使此类条约的效力直接及于其成员国,从而使成员国承担了双重义务,即对欧盟本身负有义务,又要对有关的第三国负有义务。这一情况至今为欧盟所特有。
3.《联合国海洋法公约》第十一部分的修改赋予第三国权利。
    条约的修改应由缔约国动议并按条约规定的程序进行,这是传统国际法的一般原理。《联合国海洋法公约》也是如是规定的。该公约第312 条规定;“自本公约生效起十年期间届满后,缔约国可给联合国秘书长书面通知,对本公约提出不涉及‘区域’内活动的具体修正案”。该公约第314 条规定:“缔约国可给管理局秘书长书面通知,对本公约专门同‘区域’内活动有关的规定,其中包括附件六第四节,提出某项修正案。”[20 ]依照公约的上述规定,能提出修正案并参与修改的主体应是公约的“缔约国”,即已签署并批准或加入公约,且公约对其生效的国家,不是只参与草拟、议定案条约约文或仅签署但未批准的国家。[21 ]然而,美国等西方发达国家和海洋大国对公约所确立的“区域”开发制度不满并背弃公约另起炉灶,一无资金二无技术的发展中国家不得不对尚未签署或虽签署但无意批准公约的上述西方发达国家和海洋大国做出让步,以便使公约所规定的“区域”开发制度经过修改得以施行。经过历时4 年共15 次非正式磋商《, 关于执行< 联合国海洋法公约> 第十一部分的协定和决议》终于在1994 年第48 届联大续会上得以通过。
  参加上述非正式或磋商的国家既有公约的缔约国,也有公约的非缔约国,甚至还特意包括那些极力反对公约的国家。公约的第三国参与公约的修改无疑赋予了第三国修改公约的权利,对一个尚未生效的条约在其施行以前由缔约国和第三国来进行重大的修改,这在国际条约史上是罕见的。
五、结论
     条约对第三国“既无损也无益”的相对效力原则是传统国际法和传统条约法所首肯的原则之一,奥本海、菲德罗斯等众多国际法学家的共识及古、近代条约法在此方面的一致实践使该原则成为一般承认的惯国际法的一部分。条约相对效力原则这把“双刃剑”既维护了条约缔约国的主权,也确保了条约第三国的主权。条约法公约使条约相对效力原则日臻完善,它对条约缔约国变更或取消条约为第三国创设的权利的限制和对第三国行使条约为其创设的权利的限制使条约缔约国和第三国的主权在更为合理的基础上达到平衡,而正是条约法赋予条约权对效力原则这一“双刃剑”的持有者的“双赢”制衡机理使条约法本身在战后长达近50 年的冷战时期里仍然繁荣不衰,并有力地推动了当代国际法的健康发展。                 
    在近年,由于科学技术的迅猛发展和国际社会的组织化程度进一步加强,人类社会的整体利益倍受关注,传统国际法对第三国相对效力的原则获得了新的发展并呈现出甚为复杂的发展态势。
    如本文所揭示的,欧共体条约直接适用与成员国,只是欧共体这一具有超国家性质的区域性国际组织的特殊表现,它并不适用于一般性国际组织与其成员国的条约关系。《联合国海洋法公约》在其生效以前就由第三国参与修改,这是二十世纪八、九十年代特殊国际政治和经济关系所造成的,不能上升为国际条约法的一般理论。至于《国际刑事法院规约》,由于超越了国际社会普遍接受的条约相对效力原则,其受到众多国家的冷淡和所面临的尴尬局面无疑证明,条约对第三国“既无益也无损”这一古老的原则在当今仍有强大的生命力。国际刑事法院要能如期建立和顺利运转,与非当事国协商确定其管辖权将是一条现实而可行的道路。总之,条约对第三国家的效力问题与国家主权原则及国际法与国内法的关系等国际法的基本问题息息相关,条约相对效力原则的存在和发展与国际政治和国际关系的现实密不可分,坚持和发展这一原则并使其促进国际法和国际关系的向前发展不但是国际法学者也是整个国际社会的共同责任。
参考文献: [1 ] 　1969 年《维也纳条约法公约》第2 条第1 款第1 项规定:“称条约者,是指国家间缔结而以国际法为准的国际书面协定,不论它是载于一项单独文书或两项以上相互有关文书,亦不论它采取什么特定名称。”
[2 ] 　具体是指,并未参加条约的谈判和缔结的国家;即使参加条约的谈判,但却未签署的国家;或虽然签署而对需批准或核准才对缔约国发生法律效力的条约却未予批准或核准的国家,原为条约当事国但后来却退出该约的国家,以及对多边条约中的某或某些条款提出保留的国家,就其保留的条款来说,也属于第三国等。
[3 ] 　奥本海. 国际法(上卷,第二分册) [M] . 商务印书馆1972 年版,第344 - 345 页      .[4 ] 　菲德罗斯等. 国际法(上册) [M] . 商务印书馆1981 年版,225 页      .[5 ] 　梁西. 国际法[M] . 武汉大学出版社1993 年版,第348 页.     [6 ] 　(台) 苏义雄. 平时国际法[M] ,三民书局印行1979 年版,第333 页.      [7 ] 　崔书琴. 国际法(上册) [M] . 商务印书馆1947 年版,第223 页- 224 页.  [8 ] 　(台) 丘宏达等. 现代国际法[M] . 三民书局印行,1983 年版,第164 页     .[9 ] 　李浩培. 条约法概论[M] . 法律出版社,1987 年版,第478 - 480 页      .[10 ] 　凯尔森著,王铁崖译. 国际法原理[M] . 华夏出版社,1989 年版,第292 - 293 页.      [11 ] 　奥本海. 国际法(上卷,第二分册) [M] . 商务印书馆,1972 年版,第345 - 346 页.[12 ] 　Briggs : The Law of Nation , Cases , Documents , Notes , 2nded . p. 871.       [13 ] 　Research in International Law , Supplement to the AJLL. Vol . 29. 1935 , p. 661.        [14 ] 　奥本海国际法(上卷,第二分册) [M] . 商务印书馆1972 年版,第  346 页.          [15 ] 　周鲠生. 国际法(下册) [M] . 商务印书馆,1976 年版,第660 页      .[16 ] 　国际法委员会报告会[R] . 1966 年. 中文本,第59 页.    [17 ] 　本条第3 款的规定为“如果根据第二款的规定,需要得到一个非本规约缔约国的国家接受本法院的管辖权,该国可以向书记官提交声明,接受本法院对有关犯罪行使管辖权。该接受国应依照本规约第九编规定,不拖延并无例外地与本法院合作。”《国际刑事法院罗马规约》,A/CONF/ 83/ 9 ,17 July 1998 ,中文本,第13 页.   [18 ] 　规约第五条规定的国际刑事法院具有管辖权的“最严重犯罪”为: ①灭绝种族罪; ②危害人类罪; ③战争罪; ④侵略罪。同上,第5 页.    [19 ] 　同上,第89 页.       [20 ] 　王铁崖,田如萱. 国际法资料选编[M] . 法律出版社1986 年版,第427 页.   [21 ] 　该公约第1 条第2 款第1 项规定:“‘缔约国’是指同意受本公约拘束而本公约对其生效的国家”.

The Validity of Treaty to the Third Stateand Its Latest Development
YANG Cheng 2 ming
(Beijing Institution of Technology , Beijing :100081)

Abstract :A treaty only has the validity to its contracting states. Without the consent of the third states , it cannot offerthem any rights nor liabilities. Such relative validity of treaty has constituted part of customary law. However , this oldprinciple has been challenged in contemporary international law.  The Stipulation of International Criminal Court  ex2tends its jurisdiction to its non - contracting states. The regulations made by European Community can be directly ap2plied to its member states. Furthermore , the treaty of the ocean law has been amended with the participation of its non- contracting states. Whether or not the latest development of the validity of treaty to the third states is helpful tomaintain international relationship and international relationship of treaty , this is a question hard to answer but to beanswered.
Keywords :Treaty ,Validity ,the third states.