徐双敏《公共事业管理概论》笔记和课后习题详解

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内容简介、编委
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第一章　导　论
　1.1　复习笔记
　1.2　课后习题详解
第二章　公共事业管理的主体
　2.1　复习笔记
　2.2　课后习题详解
第三章　中国的非政府公共组织
　3.1　复习笔记
　3.2　课后习题详解
第四章　科技管理
　4.1　复习笔记
　4.2　课后习题详解
第五章　教育管理
　5.1　复习笔记
　5.2　课后习题详解
第六章　文化管理
　6.1　复习笔记
　6.2　课后习题详解
第七章　卫生事业管理
　7.1　复习笔记
　7.2　课后习题详解
第八章　体育管理
　8.1　复习笔记
　8.2　课后习题详解
第九章　公共事业管理决策
　9.1　复习笔记
　9.2　课后习题详解
第十章　中国公共事业管理的法律制度
　10.1　复习笔记
　10.2　课后习题详解
第十一章　公共事业管理的方法和技术
　11.1　复习笔记
　11.2　课后习题详解
第十二章　推进中国公共事业管理现代化进程
　12.1　复习笔记
　12.2　课后习题详解
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　　徐双敏《公共事业管理概论》笔记和课后习题详解
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内容预览
第一章　导　论
1.1　复习笔记
一、公共事业管理的客体
1．公共事业的含义
（1）公共物品的概念
公共物品是具有消费的非排他性和非竞争性以及效用不可分割性特征的物品。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。私人物品是相对于公共物品而言的，是具有消费的排他性和竞争性的物品。
公共物品在存在形态和作用方面有三个重要的特点：
①公共物品一般包括有形物品、无形物品，还有公共服务；
②公共物品中有许多规模巨大，投资收回缓慢，甚至难以收回；
③公共物品可能不是最终消费品，而只是中间必需品。
（2）公共物品的分类
①以消费上的非排他性和非竞争性的具体表现形式为依据，可以将公共物品划分为纯公共物品和准公共物品。
a．消费上的非竞争性和非排他性并不完全的公共物品称为准公共物品；
b．消费上完全具有非竞争性和非排他性的物品则被称为纯公共物品。
②以公共物品的受益范围为依据，可以将公共物品划分为全国性的公共物品和地方性的公共物品。
（3）公共事业及其特点
①含义
公共事业是指以满足社会公共需要为基本目标、直接为社会经济的发展和人民生活的提高创造条件或提供服务、不以营利为目的的社会活动，其领域包括教、科、文、卫、体等。
②特点
a．公共性。指公共事业是为了满足社会共同需要的产品和服务；
b．公益性。指公共事业的目的是满足社会的需要，在社会效益和经济效益之间更强调社会效益；
c．非营利性。指公共事业从不以营利为目的；
d．服务性。指公共事业是向社会提供的服务和劳务，一般不具有实物形态，而且生产的过程与消费的过程往往是同步的。
2．公共组织
（1）公共组织的主要类型
按照公共组织的权力来源、基本职责的不同，可以将公共组织划分为政府（狭义）、事业单位、社会团体和民办非企业单位四种类型。
①狭义的政府，是最主要的公共组织。经济和社会管理是政府的基本职能，政府的行政权力来自选民的授权，其最大的特点就是具有强制力。
②事业单位，是中国特有的公共组织。事业单位具有公共性，除行政授权部门外，一般不具有强制力。
③社会团体，是公共组织中的一种类型，它是社会成员自发组成的、为公众服务或成员互助的组织形式。社会团体从产生方式、性质、职能到活动方式上都有自己突出的特点。
④民办非企业单位，是中国特有的概念。民办非企业单位在组织性质、活动方式等方面与社会团体有许多共性，也是社会自我服务的一种组织形式。
（2）非政府公共组织的特征
①非政府性。指在组织隶属关系上与政府完全分离，独立于政府，也没有政府组织所具有的强制力。
②公益性。指组织目标和活动内容是实现社会的共同利益，所提供的公共服务有益于社会的发展和进步。
③非营利性。指设置的初衷不是为了获取利润。
④组织性。指组织的设置或成立以及活动有法律依据。
（3）公共组织提供公共物品的必然性
公共物品消费上的非竞争性和非排他性或者不完全的非排他性和非竞争性的特征，使得对公共物品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这种物品的积极性。供给公共物品的任务落到公共组织的身上。
①公共组织的公益性和非营利性使得它可以解决私人部门所无法解决的成本得不到弥补的难题；
②政府可以通过向社会成员征税，确保一些纯公共物品的供给成本得到补偿；
③政府可以通过制定和实行一些经济政策、法律法规，引导其他公共组织增加对公共物品的供给，或者提高公共物品供给的效率。
3．公共事业管理的内涵
（1）公共事业管理的定义
公共事业管理，即政府对公共组织的规范和发展，及以满足社会公共需要为基本目标、直接为社会经济的发展和人民生活的提高创造条件或提供服务、不以营利为目的的各种社会活动，所进行的规划、组织、协调和控制的活动。
（2）公共事业管理的双重内容
公共事业管理的双重内容是指管理客体既包括公共事业，也包括管理主体中的非政府公共组织自身。
二、公共事业管理与其他管理的区别
1．管理的一般理论
（1）管理的定义
几种代表性观点：
①“过程派”：认为管理是一个过程，其代表人物法约尔认为管理是由计划、组织、指挥、协调及控制等职能为要素组成的活动过程；
②“决策派”：认为管理就是决策，西蒙是其代表人物；
③“目标派”：认为管理是设计和维持一种环境，是集体的人们能够有效地完成目标的过程，孔茨是其代表人物。
本书定义：管理是为了实现组织的特定目标，科学合理地配置各种资源、协调各种关系的活动过程。这个定义至少包含了几方面的内容：
a．管理一般是针对组织而言的；
b．管理的目的是为了实现组织在特定时期、特定环境下的预期目标；
c．管理的本质是对资源进行配置和协调；
d．管理的中心是人，是管理者和被管理者；
e．管理的活动是管理职能的行使，随着科技的发展，管理职能的行使方式将越来越丰富。
（2）管理的基本职能
①计划
计划职能是各级管理的首要职能，是其他管理职能的基础。计划是为了实现决策所预先确定的目标，预先进行的行动安排。计划的目的是经济、合理地使用组织资源。计划需要解决组织的目标问题，还要解决组织实现目标的方式问题。传统的计划以定性计划方法为主，现代的计划方法将定性和定量相结合。
②组织
组织职能的目的是实现目标，是又一项重要的管理职能。组织的主要内容就是建立管理系统和被管理系统，在这个过程中需要对有形的资源进行科学、合理的配置，也要对各种无形的资源进行有效的配置。
③领导
领导职能是管理中最经常运用的职能。从行为结果看，领导与管理是有区别的，管理一般注重控制、协调和当前状况，领导立足于主动、创新和最终目标的实现。领导影响他人的方式主要是带领、指挥或引导、激励。领导职能实现的前提是：有追随者，有职位或专长或人格赋予的影响力，有明确的目标。
④控制
控制职能是对管理过程进行调节的职能，保证静态的计划与实际动态的作业稳定结合。控制的主要内容一般包括制定行为和行为结果的衡量标准、纠正偏差。最主要的控制方法是经费控制、过程控制和人员控制等。在行使控制职能中最关键也是最困难的是适度分权和授权，要把握分权和授权的度。
（3）管理的要素
①管理主体
管理主体是指从事管理活动的人员，分为高层管理者、中层管理者和基层管理者。高层管理者主要负责制定目标、分解目标并分配任务，同时也担当着监督控制的角色；中层管理者和基层管理者既是管理主体，又是管理客体。
②管理客体
管理客体是指管理活动所作用的对象，也就是管理的对象。一般说来，管理客体包括了组织可以动用的所有有形和无形的资源。
③管理目标
管理目标是组织为自己确定的、在特定时间范围内利用各种可利用的资源要求取得的成效。管理目标既包括短期的、可量化的具体目标，也包括涉及组织长期发展规划的、不可量化的战略目标。目标管理已经成为一种被广泛采用的、有效的管理方法。管理目标与目标管理联系紧密，却不是一个概念。
④管理职能
管理职能是指管理作为一个过程，管理者在其中发挥的重要作用，包括了计划职能、组织职能、领导职能和控制职能。四项基本职能相互依赖、相互补充。
⑤管理方法
管理方法包括了三个层次：哲学意义上的方法、宏观领域上的方法、具体操作层面的方法。
（4）管理学的分类
①按管理领域的不同划分：经济管理、工商管理、社会管理、旅游管理、教育管理、体育管理等。
②按管理主体的不同划分：企业管理、政府管理、非政府组织管理等。
③按管理方式的不同划分：目标管理、过程管理、标杆管理、绩效管理、战略管理、质量管理等。
2．公共事业管理区别于企业管理
（1）管理目标不同
企业管理以实现利润最大化为根本宗旨，且目标相对单一，而公共组织的非营利性决定了其管理目标的多元性和多重性，需要兼顾政治、经济、社会等多个方面的目标，还需要兼顾中央、地方、部门等不同层级的目标。
（2）管理权力的来源不同
企业管理的权力来源于生产资料的所有权，而公共事业管理主体的管理权力则实质是公共权力。
（3）管理手段不同
企业管理以量化手段为主，而公共管理过程中更多地需要运用法律的、规制的、政策的手段。
（4）管理结果的衡量标准不同
企业生存的市场竞争环境和自身的营利性，决定了其管理目标总是围绕经济效益设定，所以，企业总是可以根据竞争的需要，从内部或外部找到提高管理绩效的参照系，确定绩效管理的标准数值。
公共事业管理的标准往往不容易确定。一方面，公共组织的垄断性使管理标准难以确定。另一方面，公共组织的工作弹性使管理标准难以确定。
3．公共事业管理区别于行政管理
（1）管理主体不同
行政管理的主体是政府机关，而公共事业管理的主体是政府、事业单位、社团、民办非企业单位等公共组织。行政管理具有决策职能，公共事业管理则主要是执行和服务。
（2）管理对象不同
行政管理的客体包括了所有的国家事务和社会事务，包括政治、经济、文化和社会事务。公共事业管理的对象主要是社会事务以及一部分经济事务，主要涉及科学、教育、文化、卫生、体育及基础设施等方面的社会事务。所以，公共事业管理的管理范围远远小于行政管理的管理范围。
（3）管理方法不同
行政管理最主要的管理方式是行政方式和法律方式，这些方式都是具有强制力的，而且是以命令和服从为基本特征的。公共事业管理则是以国家相关的政策和法律为依据，在运用行政的、法律的、经济的传统管理方法的同时，更多地使用社会化的方法。
（4）管理主体的财政地位不同
行政管理各部门以及作为行政系统和事业系统的一部分的事业单位，经费依赖于国家财政。而公共事业管理主体中的非政府组织，在经济上实行独立核算、自收自支、自负盈亏，它们也通过有偿服务的收费维持其正常运转，在经济具有相对的独立性。
三、公共事业管理的研究意义和方法
1．研究公共事业管理的意义
（1）有利于整体提高人民的生活质量
公共事业是关系人民生活质量的事业，研究公共事业管理，就是要通过建立有效的公共事业管理体制，通过健全相关的法律法规，充分利用公共资源，充分发挥各种公共组织的作用，促进社会公共物品和公共服务的供给，从而整体提高人民的生活质量。
（2）有助于促进现代公共事业管理体制的形成
我国政府正在从以经济职能为中心转变为经济和社会职能并重，其重点是实现公共服务的多元化、社会化和市场化。要提高公共事业管理的效率，建立现代的、科学的公共事业管理体制是重点。而研究公共事业管理，就有助于促进现代公共事业管理体制的形成。
（3）有利于推进政府管理体制改革
建立现代公共事业管理体制本身就是政府管理体制改革的组成部分。
①研究公共事业管理，有利于重新界定政府和非政府组织在公共事务这一领域的角色和职能，把政府从直接办事业的局面中解脱出来，真正实现政事分开，从而真正实现政府从全能政府到有限政府、从管理到治理的转变。
②研究公共事业管理，也有利于减轻公共事业管理对政府财政的依赖性。
（4）有利于促进社会的整体协调发展
经济建设的发展程度决定社会公共事业的发展程度，同时公共事业的发展也会推动经济建设的发展。所以，对公共事业管理的研究有助于促进经济社会的协调发展。
（5）有利于促进国家与社会互动关系的形成
研究公共事业管理是为了促进公共事业管理的多元化、民主化。公共事业管理的未来趋势是，政府为公共事业发展提供制度、规范和部分经济支持，各公共管理主体建立相对独立的经济核算制度和管理机构，通过政府与非政府公共组织在不同领域的合作和协调，共同促进我国公共事业的发展。
2．公共事业管理的研究方法
（1）案例分析法
案例分析法是指通过对一定时期内某一领域发生的情形或事件进行客观的描述，发掘事件本质，总结经验教训，以期对该领域内的理论和实践产生一定指导作用的研究方法。
（2）比较分析法
比较分析法是指通过对不同事物或者同一事物的不同发展阶段进行比较，找出其中的共同点、本质或者是规律性的东西的研究方法。
（3）试验分析法
试验分析法是指根据客观现实，通过模拟试验，将研究涉及的各种因素、发展过程在小范围内呈现出来，探寻现实世界中的各种有用的数据及面貌的研究方法。
（4）实践抽象法
实践抽象法是对实践和行为中所形成的较为定型化的操作方式和思考方式进行分析，并加以总结、概括和抽象，形成新的公共事业管理理论的方法。实践抽象法的本质是：从实践中来，再回到实践中去。
（5）实体分析法
实体分析法就是在进行研究时，将管理的主体作为实体来看待，分析它们存在和发展的前提条件及其与环境的关系，从而获得一些相关条件和规律等认识的研究方法。

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