张国庆《公共政策分析》笔记和课后习题详解

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内容简介、编委
目录
第一章　绪　论
　1.1　复习笔记
　1.2　课后习题详解
第二章　公共政策的研究范式与研究范畴
　2.1　复习笔记
　2.2　课后习题详解
第三章　公共政策的制度环境与公共信息
　3.1　复习笔记
　3.2　课后习题详解
第四章　公共政策的主体与权力
　4.1　复习笔记
　4.2　课后习题详解
第五章　公共政策的客体与利益
　5.1　复习笔记
　5.2　课后习题详解
第六章　公共政策的问题与议程
　6.1　复习笔记
　6.2　课后习题详解
第七章　公共政策制定与合法化
　7.1　复习笔记
　7.2　课后习题详解
第八章　公共政策的执行与有效性
　8.1　复习笔记
　8.2　课后习题详解
第九章　公共政策的失效与误区
　9.1　复习笔记
　9.2　课后习题详解
第十章　公共政策与危机管理
　10.1　复习笔记
　10.2　课后习题详解
第十一章　公共政策分析的理论与方法（一）
　11.1　复习笔记
　11.2　课后习题详解
第十二章　公共政策分析的理论与方法（二）
　12.1　复习笔记
　12.2　课后习题详解
第十三章　公共政策分析的理论与方法（三）
　13.1　复习笔记
　13.2　课后习题详解
第十四章　公共政策的监控与调整
　14.1　复习笔记
　14.2　课后习题详解
第十五章　公共政策的评估与终结
　15.1　复习笔记
　15.2　课后习题详解
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内容预览
第一章　绪　 论
1.1　 复习笔记
一、公共政策界说
1．公共政策与公共政策分析
（1）公共政策
公共政策是指公权力主体制定和执行的用以确定和调整广泛社会关系的行为规范。其逻辑思维至少包含了5个要点：
①公权力主体的行为；
②对适用主体具有约束力；
③欲达到的目标或目的；
④一定的政策声明或宣示；
⑤公权力主体的政策执行行动。
（2）公共政策分析
①公共政策分析的含义
公共政策分析又称公共政策研究。在规范的意义上，公共政策分析构成了公共政策的方法论或技术工具，贯穿于公共政策的全过程。其基本功能或价值基点，在于应用人类社会一切可能的知识、理论、方法、技术以及直觉、判断力、创造力等能力及潜能，正确地制定公共政策和有效地执行公共政策。
②公共政策分析无疑与公共政策密不可分，但两者的区别亦是明显的：
a．主体不同
公共政策分析的主体既可以是享有公权力的法权机关或个人，也可以是专业分析单位或人员，还可以是社会公众，而公共政策决策（定）的主体，只能是享有公权力的法权机关或法权职位（个人），由此才能产生和维持公共政策的权威性。
b．责任不同
公共政策分析主体除非有特别约定，否则不承担由既定公共政策所产生的法律、政治、公共管理责任，而只承担道义的或专业的责任。公共政策主体与公权力以及相一致的公共责任相联系，则必须承担既定政策的法定的后果。政策主体承担政策后果的方式是比较广泛的，包括司法审查、行政惩处、引咎辞职等，同时引发公众谴责、媒体批评等。
c．选择不同
公共政策分析的主要责任在于“论证”和“提出”公共政策，所以，其成果形式通常表现为包括优劣分析、适用条件在内的多种政策方案。传统上“上策、中策、下策”说的就是这个意思。“备择”是公共政策分析的突出特点。公共政策的主要责任则在于“决定”，因此具有唯一性，即一项公共政策议题只能有一项公共政策决定。否则，必定出现政策紊乱，引发新的政策问题。
2．公共政策分析的主要研究范畴
（1）公共政策原理
公共政策的原理就在于从公共政策的社会目的出发，通过对以人为核心的公共政策主体的政策能力及其形成和提高的研究，寻求实现主观世界与客观世界、主体与客体、主观意愿与客观条件的统一。而这种统一是建立在对公共政策的一般规律的认识基础之上的。
（2）公共政策基本理论
①公共政策的基本理念。如公共政策是一种国家行为，是公共权力的主要使用形式之一，公共政策要对国民负责，公共政策要符合国家法律等。
②公共政策的价值观。如公共政策必须维护社会公理，必须坚持公平的原则；公共政策以社会效果为其合理性的主要检验标准等。
③公共政策的社会目的。如公共政策要为国民谋取福利，公共政策要有利于促进社会经济的发展，要有利于推动社会的进步等。
④公共政策涉及的知识，包括社会科学、人文科学、自然科学、边缘科学以及相关学科的交叉、综合等。
（3）公共政策的制定
①政策问题的认定。如哪些社会问题构成政策问题，哪些政策问题应当并可以形成政策规定。
②政策规划。如计划在什么阶段上通过什么方法或途径解决哪些政策问题。
③政策的合法化。如政策是否违背法律的精神、法律的原则、法律的条款、法律规定的程序，“两可之间”的法律如何处理等。
④政策执行。如如何正确地理解公共政策的规定性，如何克服政策执行过程中的阻力，如何通过有效的执行提高公共政策的精度等。
⑤政策评估。根据什么标准、应用什么方法合理评估公共政策，如何理解和避免评估中可能的误区等。
⑥政策修正。如评估的结论是否总是可信的，政策修正是否可能，修正的形式，修正的限度等。
（4）公共政策的方法论
①公共政策的分析模型；
②公共政策的逻辑推理方法；
③公共政策的宏观一微观分析方法；
④公共政策的定性一定量分析方法；
⑤公共政策的假设一验证分析方法；
⑥公共政策的预测分析方法等。
3．公共政策分析与知识
（1）明确的知识与隐含的知识
明确的知识是我们能够通过各种形式明确表达的知识，隐含的知识是我们无法应用一定的形式明确表达的知识。明确的知识是通过学习得到的知识，隐含（不能明确表达）的知识是通过生活体验到的知识，两者的对应关系是：
①被清楚地表达出来的一—未被系统化的；
②公共的一—个人的；
③客观的一—经验性的；
④可用言词、图表、公式表达的一—没有阐明的；
⑤符号表达的一—涉及完形心理过程的；
⑥逻辑性的、具有清晰文化背景的一引导性的，可用以说明在一种科学或一门艺术中的熟练技巧的；
⑦事实如果背离了不言而喻的那些知识，就会成为谬误来源的一对人理解事物来讲是基本的，而又主要是靠世代相传而积累的。
（2）知识在公共政策分析中的应用
首先应当明确，可以明确表达的知识与不能明确表达的知识都是知识。任何知识对公共政策分析都是重要的。
①公共政策必须面对和处理极为广泛、极为复杂的自然界的问题、人类社会的问题以及自然界与人类社会的关系问题，而这些问题并不都是人类现知的、可以明确表达的知识所能覆盖的。
②在某些领域，如宗教、民俗、传统等，由于时常可能出现违背常理的现象，因此人们并不能完全依靠常识或理性的知识进行政策分析和做出政策决定。人们有时不得不借助感受、直觉、洞察力等超觉能力做出政策判断。
4．公共政策分析与理论
（1）理论与知识
理论在获取、处理和应用知识的过程中所起的作用在内的理论与知识的关系，罗伯特·克朗分9个方面进行了较为全面的概括：
①以编码的形式，帮助我们记忆、存贮和检索已经认识了的事物，如图书馆、信息管理系统等等；
②提供行动的指南和应用技术，如农学、飞行理论等；
③为制定目标、确定优先顺序、可行性研究，以及进行实验性研究提供第一手的实用知识，如经营理论、城市规划理论等；
④使知识结构化，以便于更深入地挖掘其潜力，如财务投资理论、三角学等；
⑤通过变换范围、内容或形式而产生新的概念、新的理解或新的分类，如一般系统论或政策科学等；
⑥提供一种具有反省能力的知识手段，因而能够对我们自以为已知的东西加以确认，如管理理论、国家安全政策等；
⑦为对试验调查提供建议，模拟、指导或设计调研方案，提供启发性的知识，如系统分析理论、相对论等；
⑧促使我们更加清楚地了解所追求的价值标准和目标是什么，以及我们已经具备了哪些知识，如社会理论、政治理论、美学理论等；
⑨能够由于辨别能力的增强而启迪我们的智慧，从而使我们能够知道：什么样的价值观念的集合对未来来讲最为理想；什么样的理论和目标值得我们投入知识、时间和有关的资源；什么样的目标模式是对抗性的或具有破坏性的；以及我们应该增加哪一方面的知识，如价值论、控制使用知识的理论等。
（2）公共政策中主要的理论形式
①哲学理论
公共政策首先必须择定和信仰一定的哲学理论，进而在所选哲学理论的基础上确定对于世界或社会的整体看法。在公共政策的实践中，哲学理论常常是与政治哲学联系在一起的。政治哲学集中讨论政治价值观，因此又被称之为价值理论。
②一般理论
一般理论的三重目标：
a．为鉴别所有系统中要求研究的重要变量确定标准；
b．详细说明这些变量之间的关系；
c．通过连贯的、相互依赖的较为严密的逻辑分析，把一系列现象或系统有机地概括为整体，由此达到前两个目标。
③因果理论
因果理论是关于“两种或更多的事物、活动或事件在特殊条件下发生共变的概括或命题”，它涵盖了一大批如概念的判明、方法的论述、对经验问题的开创性和理性的阐释、对知识应用的概括和推测等混合的命题。因果关系是事物发展变化的基本形态之一，以因果关系为研究对象的因果理论因此构成了主要的研究方法之一。
④方法理论
方法理论是关于一定研究方法的理念、逻辑、特征、技术途径、局限性的规定及其阐释。方法理论在公共政策中的应用是直接和广泛的。
5．公共政策分析与超觉理性
（1）超觉理性与直觉
①超觉理性（又称超理性）
超理性是一个完全不能直观的范畴，只能通过直觉、经验等方式加以模糊的理解。即人类的直觉能力正是为了感受和认识这个不能直观的世界。
②超觉理性与经验
直觉（能力）是一种极为复杂的自然和社会的现象。与其客观对象一样，直觉（能力）亦相应具有“只可意会、不可言传”的特征，对其进行统一尺度的衡量是极为困难的。直觉与经验直接相关，是以经验为基础的一种人类能力。经验具有个体的特征，直觉能力也具有个体的特征。人类的直觉能力是强大的，然而作为个体的人其直觉能力却存在十分明显的差别。
（2）超觉理性的过程
关于超觉理性过程中的一些典型的表现，罗伯特·克朗进行了较好的概括：
①判断就是从经验中获得的决策智慧；
②直觉就是不依靠逻辑推理而在头脑中领悟到的知识；
③创造力就是产生形式、构造和关系的脑力过程；
④灵感就是通过非理性的方式而得到的偶然发现隐含的知识通过生活体验而获得的知识；
⑤信仰就是未经理性检验而接受为真理；
⑥爱情、欢乐就是从感情而产生的意识中的情绪状态歉意、憎恨；
⑦恐惧就是领袖的魅力激发忠诚和称颂的能力；忠诚就是对人或组织的忠顺和自觉承担义务洞察力理解能力；
⑧意志就是达到目的的决心，越是耐心和克己，意志就越是坚强；
⑨政治就是决定什么人在什么时候怎么样得到什么的过程；
⑩超感交流就是超出感觉的正常范围的交流预见能力预见未来事件的能力。
二、现代公共政策的发展特征
1．公共政策问题复杂化
（1）政策问题具有相关性
相关性是现代公共政策的主要的政策视野之一。按照系统论的观点，任何因素（因子）都存在于一定的系统之中，任何系统都与另一些系统密不可分。据此，公共政策的价值标准，就不能只是考虑现实的、直接的、直观的政策后果。还必须同时考虑未来的、间接的、潜在的政策影响。
（2）政策目标具有多重性
由于现代社会的发展具有突出的多元化特征，公共政策的目标选择也随之具有了多重性，而不同的政策目标在理论上经常可能出现悖论，在实践上经常可能出现冲突，进而形成公共政策的选择困难。
（3）政策问题具有动态性
现代公共政策问题表现为政策问题的经常的、迅速的、有时可能是激烈的变动。而“政策问题”动态性包括两个部分：一是指政策环境或政策对象的变化；二是指政策本身包括政策制定系统的变化。
主要表现在：
①原先设定的政策条件可能会突然发生某种变化，致使原定政策脱离实际；
②即使政府最充分地考虑到了几乎所有的政策因素，但由于未能准确地判断变化的速度，也会直接影响到政策的实际效力；
③许多问题本身具有极强的变动性，如果估计不足，将有可能出现政策滞后。
2．公共政策主体多元化
（1）国家公共法权主体
国家公共法权主体制定公共政策，是指居于法律规定的法权地位、获得法律授权、享有公共权威以制定公共政策的机关和职位（个人）。通常，他们被称之为官方的决策者。
（2）社会政治法权主体
社会政治法权主体参与制定公共政策，是指那些虽然在一定的程度上通过多种方式参与了公共政策的制定过程，并且法律对他们的合法参与提供保护，但由于地位的限制，“不管他们在各种场合多么重要或处于何种主导地位，他们自己并不拥有合法的权力去做具有强制力的政策决定”的社会行为主体。通常称他们为非官方的政策参与者。
（3）社会非法权主体
社会非法权主体影响公共政策，是指那些其宗旨不在于参与制定公共政策，却有能力在需要的时候直接和强有力地影响公共政策的社会行为主体。这主要包括两类主体：
①不见诸于公众的利益集团。它们以利益尤其是经济利益为追逐目的，以执掌制定和执行公共政策权柄的官员为行为对象，通常通过幕后活动的方式影响公共政策，其中许多活动很可能是不合法的。金钱利诱和暴力威胁是它们惯常使用的方法。
②新闻媒体。新闻媒体通过制造和传播社会舆论因而成为极具“杀伤力”的社会行为主体，因此历来受到政策研究的重视。
3．公共政策范围扩大化
（1）随着政府经济职能的膨胀，以罗斯福“新政”为标志，西方国家放弃了强烈放任自由的自由资本主义政策，改变了政府的传统的“守夜人”的地位，转而通过各种形式广泛地介入社会经济活动。在日本、韩国等东方国家，政府不仅制定经济规划、经济发展战略、经济发展计划等宏观经济政策，而且制定用于规范企业行为的经济规制等微观经济政策，政府经济性的公共政策深深影响了企业的行为选择，促成了“官、产、学”一体化的经济体制，并因此创造了所谓“东亚经济奇迹”和“东亚经济模式”。
（2）随着政府社会职能的扩展，政府大大强化了其社会公共权力主体的地位和作用。政府公共政策涉及的领域之广泛、程度之深刻、规定之细致，使每一个公民从生到死都不可避免地生活在政府的影响之下。
（3）在人类事务等方面，政府公共政策的内容亦随着人类事务的日益增加而在日益丰富化。
4．公共政策理论和方法丰富化
（1）公共政策分析的视野进一步开阔。这主要是指随着许多新的基础理论和应用理论及方法的提出，许多具有非量化性质的传统分析因素，不但广泛受到重视，而且几乎已经作为公共政策分析的固定的或者重要的变量进入分析过程。这就使得公共政策分析的视野空前开阔，单元分析与整体性分析相结合，多角度分析与多层次分析相结合，逻辑分析与模糊分析相结合，理性分析与情绪分析相结合，多因素分析与焦点分析相结合等等。
（2）公共政策的有效性进一步引起重视，并且，正在成为21世纪正确地制定和有效地执行公共政策的核心问题。其表述在于：如何及时回应社会公众的诉求，有效地解决社会的公共问题。相应地，“有效解决问题”而不只是提出公共政策，成为了21世纪世界性的共同诉求。
（3）公共政策的技术分析能力进一步得到加强。这主要是指，由于超级计算机的开发不断取得新的突破，使得基于计算机数据处理能力的公共政策分析模型的应用相应有了更大的空间。随着计算机的不断问世，公共政策的技术分析能力进一步得到加强是必然的。
三、公共政策中的价值选择
1．公共政策的价值基点与公众利益
（1）公共政策是指政府制定和执行的政策，而政府在政治法理上被定义为是全体国民委托管理国家公共事务的机构。因此，政府对全体国民负责构成了现代民主国家宪法的基本通则之一，为国民服务相应成为政府的基本职能，进而成为政府一切公共政策的出发点。
①公众的政策表达
公众利益无疑应当是一切公共政策的出发点和最终目的、但公众的利益需求在现实过程中既存在一致的方面，又存在不一致甚至是对立的方面。因此，政府必须调和不同的利益需求而不是借公共权力之威压制或抬高合法合理的利益需求。公众的政策表达主要有以下三个方面：a．公众；b．多数人；c．少数人。
②公众利益的确定
公众利益的确定作为一种政策行为，其中心命题是如何有效地平衡公众的利益需求，使尽可能多的公众接受政府的政策选择。政府作为社会利益的集中代表者、国家权力的执掌者和公共政策的制定者，不可避免地要成为不同利益群体的不同利益的共同诉求对象，政府必须建立一定的理念、确定一定的标准、通过一定的方式来平衡不同的政策诉求。这种方法有三个主要的视角：其一，直接利益与间接利益；其二，现实利益与未来利益；其三，形式利益与内容利益。
③公众利益与公众代价
利益与代价相关。通常，获取一定的利益总是需要付出一定的代价，但代价并不一定总是与利益成正比。公共政策带来的利益与公共政策付出的代价并不需要、事实上也很难集中于同一社会群体身上。这可以作三点理解：
a．公共政策需要从全社会的角度统筹公众利益；
b．公共政策不是商业行为，不可能按照“一手交钱、一手交货”的商业规则处理问题；
c．公共政策的利益表达的形式是多种多样的，既可以是物质的、直接的，也可以是符号的、间接的。其实公共政策的作用就在于通过多种形式在总量上实现公众的付出与公众的利益之间的平衡。问题在于，一个时期的公共政策是否惠顾到了社会不同的利益主体。
（2）公共政策的基本价值标准
①政治公正标准
a．公民及公民团体之于公共政策制定过程的参与权，与此相联系，除法律特别规定保密外，现代公共政策讲求政策制定过程的透明度，讲求公众发表意见的合法途径，讲求新闻监督。
b．公共政策必须符合利益普惠的原则。
②经济效益标准
经济效益标准是任何政策都必须严肃考虑的问题。公共政策的特殊性在于支出的每一分钱都是纳税人的钱，从政治权力的来源上说都是委托人的钱。因此不允许浪费哪怕是一分一厘。但在实际上，不按经济规律办事，浪费国库资金的情况在许多国家屡见不鲜。
③社会可行标准
社会可行标准主要是指，一项公共政策在政策宣示后可以较为顺利地加以推行。具体说来，社会可行标准包括两层意思：
a．既定的政策至少不会遭到社会的普遍的或一部分人的强烈的抵制，最好可以得到社会的较为广泛的认同和支持。这说明本政策有着良好的国民基础。
b．既定的政策不会造成严重的社会现实问题或历史遗留问题，而是直接造福于国民、造福于社会、造福于人类。
④实践检验标准
公共政策因其功用和目的所然，必须十分重视在政策实践中的有效性。不能发挥实际效应的公共政策严格说其实不能称之为公共政策，不能充分发挥实际效应的公共政策不是高品质的公共政策，产生严重消极影响的公共政策是不好的公共政策。那么，究竟是有效还是无效，有效或无效到什么程度，是积极效果还是消极效果，以及与政策效果直接相关联的理论、知识、经验、超理性感觉、分析模型、分析技术等等政策因素的正确与否，最终都必须在政策实践中才能得到检验。
2．公共政策分析的基本途径
（1）事实判断
事实判断主要指本着具体情况具体分析而不拘泥于通则或定律的原则，对实际的、具体的、已经发生的相关事实进行客观的、公正的、不带任何偏见的认定。事实判断主要回答“是什么”的问题。因此，“实然”而不是“应然”构成了事实判断的基本理念，同时构成了其方法论的特征。
事实判断强调最大限度或尽可能地收集一切与事实相关的资料或数据，但是基于客观事物的普遍联系性，“事实”的边界经常是模糊不清的，甚至几乎是没有边际的，因此，实际收集的资料却不一定能够反映或完全反映客观事实。另外，事实判断的客观程度也与观察者的观察方式、专业水准等多种因素有关。另一种经常妨碍事实判断准确性的情况，则是存在有意掩盖事实的利益人或利益团体或利益集团。
（2）价值判断
价值判断主要指对前期事实判断业已确认的各种客观事实进行价值意义（是否有价值）和价值涵义（有什么样的价值）的判断，并且，依据判断的结论，制定或者修正公共政策。
价值判断的标准的取舍，对于判断的准确性、合理性、可信度、可行性，都有着至关重要的影响。
3．理性主义、价值中立及其修正
（1）理性的涵义及其在公共政策中的应用
①理性或理性主义是与经验主义相对立的。其哲学意义在于确定理性是知识的主要来源及其检验标准。它依靠逻辑和数学的方法寻求普遍适用于客观世界的自然法则，并因此建立了近代自然科学的基础。当人们将理性的理念和方法应用于社会现象和历史现象的研究时，便开始了近代社会科学的研究，亦同时产生了理性主义研究的某些误区和困境。
②在世界的范围内，用理性化的观点和方法看待、分析和解决问题，是第二次世界大战之后自然科学和人文社会科学研究的主流，亦是现代公共政策分析的主要特征之一。但是，过分强调理性主义政策分析理念的合理性、分析方法的可靠性，相信其可以适用于一切领域、一切时空、一切问题，亦形成了一种观念和思维方式上的“迷思”，并在制定和实施公共政策的实践中造成了相当的误区、困境和消极后果，以致出现了这样的现象：
一方面，在专业和学科的领域里，提出和形成了一整套的关于理性化公共政策分析的理念、知识和经过详尽诠释的方法；
另一方面，在具体的政策实践中，政策执行者却往往因为这一套理念和知识在技术水平或具体操作上不得要领而无所适从，不得不依靠自身在实践中积累和运用的一些政策经验。
（2）理性主义公共政策分析的误区
①如果把互动扩大到社会主体的层面上，那么，与政策决定者和政策分析者相关的直接和间接的相互影响则几乎是无限的；如果再考虑到利益关系之于政策分析者和政策决定者的作用力，那么，以“价值中立”为逻辑前提的“理性选择”的结果，在实际生活中实在很难实现“最优化”。
②理性主义公共政策分析的误区还在于，作为一种分析方法，它过于重视研究架构的合理性，过于相信研究模型的真实性，以致忽视了这样一个基本的事实：研究架构和研究模型都是人为设定的，都只是真实世界的仿真或类比，都不可避免地要使用加权或模拟的方法，因而其真实性总是有限的。同时，由于过分强调工具理性化，理性主义的分析还可能出现“手段代替目的”的现象，进而导致所谓“理性虐政”，并且，理性工具愈强大，产生“理性虐政”的可能性就愈大。
（3）理性主义公共政策分析的局限性
①政策制定者和政策分析者的局限性。理性主义的公共政策分析有个基本的假设前提，即政策制定者和政策分析者是公正的、客观的、理智的。从政策实践的情况来看，政策制定者和政策分析者的公正、客观、理智常常是极为有限的，有时甚至是不可能的。
②政策分析方法的局限性。理性主义的公共政策分析主要依靠数学模型（计算机）和逻辑推理的方法进行分析，而这两种方法不仅在政治性、社会性公共政策问题上具有相当大的不可为性，即使在技术性、经济性公共政策问题上也存在着一定的误区：
a．理性主义的公共政策在数理分析方面的假设前提是：几乎一切资料都是可以数量化的，而数字是最真实的，因此经过精确计算的量化分析的结果是最可靠的。但数字恰恰可能是“最大的谎言”。
b．理性主义的公共政策分析在逻辑推理方面的假设前提是：逻辑推理、尤其是数理逻辑推理是最严密和精确的，因而其结论是最可靠的。所以理性主义公共政策分析的又一个假设前提是人类拥有、分析者具备完全的知识、掌握全部的资料。这一假设立论显然过高估计了人类在一定发展阶段上的认知能力，任何特定的公共政策都有其适用的时间跨度。离开了时间的有效性，任何公共政策分析都是无功的、无益的。
（4）关于理性主义公共政策分析的修正
①西蒙的有限理性政策理论认为，人类理性是有条件性的，是相对的。虽然在数学中理性可能是无与伦比的（即使这种高级创造活动也会受到潜意识的支配），但在实际的社会活动过程中人们难以避免地会受到直觉或判断、经验、信息的准确程度、价值判断取向等等因素的影响。因此，“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案”，而不是去追求最优、最大值的所谓客观理性。因为客观理性的政策方式只是理性政策方式的一种假定模式，只是一种形式理论，而不是真实世界中的政策方式。
②有限理性政策理论认为，在政策过程中，必须区分事实与价值，因为价值偏好并不能代替事实；必须区分手段与目的，因为一定的政策目的只是更远大政策目标的工具，理性只存在于这样一种系列式、层级式的手段与目的的动态过程之中。事实上，政府从来只是对有限的政策选择进行有限的成本效益分析，并且从来不能肯定有限的选择已经包括了最佳的解决办法。除此之外，政府从来没有拥有、也不可能拥有完全的权力，随心所欲地设定和推行公共政策。据此，有限理性政策理论认为，现实政策分析和政策决定的选择标准、评估标准不应当、也不可能是最佳的，而应当、也只能是满意的或次佳的。确实，只有建立这样的政策标准，才有可能实现政策理论与政策实践的统一，进而提高公共政策的质量。
四、公共政策的理论重构
1．现代公共政策的困境
（1）缺乏明确、系统的主体理论。这使政策科学尽管在形式上显得比较庞大，但在独特的学科内容的构建上却显得不够丰厚，尤其在学科的理论基础和方法论方面更是如此，而这首先与学科的哲学基础有关。
（2）已有的政策理论和政策方法尽管为数不少，但大多具有过浓的纯学术的意味，或者具有典型的经院式哲学的气息。这就在无形中造成了教授与政府官员的隔阂，形成了政策理论与政策实践相分离的政策现象。
2．政策理论和方法贫乏
（1）许多前所未有的政策问题的出现和尖锐化，使政策问题的实质特征发生了剧变，并导致了人们对传统政策理念、政策规范、政策原则政策假设、政策习惯、政策方法的怀疑，进而导致公众对政府公共政策的不满。
（2）政治制度基础受到侵蚀。人们经常使用合法性危机、不可统治性、负荷过重、统治能力限制、民心涣散等词语表示政治制度基础受到侵蚀的现象。由于政治统治的正当性（如宗教）的逐步消失，公共政策所必需的政治基础因此受到削弱。
（3）政府的公信力下降，表现为公众对政府履行政策宣言进而提供利益的诚意和能力表示怀疑。同时，由于广泛推行“公开性”、“透明度”等民主政治的理念，公众实际参与政策制定过程的可能性大大增加，由此剥去了政府公共政策的神圣、神秘的外衣。政府及其官员正在变得不那么受人尊重。
（4）政治资源分裂，表现为政治分歧越来越多、政治浪漫主义和政治神学的色彩得到加强、非难性政治发展的趋势正在加强、参与政治的民众大量减少等。这一切导致了对政府政治支持的减少和政府公共权威的降低，而政府的公共权威和公众对政府的政治支持，对于公共政策的有效性是绝对必不可少的。
（5）缺乏正确的政策指南。对许多的重大公共政策问题，并没有提出可以用以指导政策实践、并在政策实践中充分显示其有效性的系统理论。通常，人们称这种系统理论为主流学派。在以往人类发展的不同历史阶段上，都曾经出现过这样的主流学派。也许，随着多元化发展的日益强盛，已经很难再形成主流学派，“权变”将成为普遍的真理。
2．政策制定和执行无能
（1）按照德罗尔的阐释，这一关于政策无能的命题包含着两个层面的问题：
①任何组合、包括制定和执行公共政策的组织，其能力都是有限度的，这意味着必然存在工作能力所不及的领域。这种“无能”具有客观的性质，通过调整政策范围是可以弥补的；
②产生政策错误的“无能”，这种无能具有一定的主观性质，因此“要到原来的政策制定本身，或至少有犯错误倾向的核心过程、机构及要素消亡或得到彻底改变时，才能加以克服”。
（2）从政策现象上看，政策制定与政策执行无能主要指两种情形：其一，不能满足政策制定与政策执行的要求及其原因；其二，造成政策质量低下及其原因。概括地说，政策制定与政策执行的无能是指由于特定的政策制定与政策执行行为而导致特定的政策失败，或者指不能导致良好政策效果的政策制定与政策执行。造成政策制定与政策执行的无能的原因如下：
①在认识论上依靠过去的认知图式和教条来理解不断变化的现实，从而使得固有的认知无能；
②集体决策和集体行动的局限，这种局限经常来自集体中相关各方相互充分理解、充分信任和通力合作的困难；
③组织的价值倾向和行为倾向存在自我满足、安于现状、渐进发展的特征；
④公众的价值和行为倾向存在感情或情绪化的特征，并因此容易受到象征行为而不是实质行为的影响；
⑤与政策制定与政策执行直接相关的结构和过程存在内部紧张关系，以致削弱了组织的行动能力；
⑥与上述过程和特征相联系的人类思维和感情过程的保守的、不稳定的特征。
3．政策意志薄弱与政策效果不佳
（1）政策意志（力）是指公共政策的决策主体决心达到某种目的而产生的心理状态。这种心理状态以可以直接观察的决策主体的态度为外在表现形式。政策意志与公共政策的效果存在着高度的相关性，在某些条件下，甚至可能构成决定公共政策成败的决定性因素。公共政策意志薄弱，是导致公共政策低效、失效、无效的经常性的因素，反之亦然，尤其在应对重大突发事件、严重公共危机、激烈社会对抗及其交织的高风险类型的公共政策问题上，政策意志（力）肯定是影响公共政策效果的决定性因素之一。
（2）就实际的公共政策而言，政策意志是一个主观与客观相统一的过程：
①在主观上，政策意志的强弱，与决策主体的价值取向、价值偏好、聪明程度、性格特征、教育背景、人生经历、工作习惯、身体状况等多种因素直接相关，并因此直接影响主体对事实的判断，尤其影响主体的价值判断及其最终的价值选择。
②在客观上，政策意志的强弱与政策主体的名义享有和实际占有的资源直接相关，包括国家的制度规范、公共权力的结构、政治传统的约束力、法定授权的性质、裁量权的伸缩度、公众自我意识的状态、社会“潜规则”的作用力，以及政策主体的历史业绩、社会评价、受尊敬和信任的程度、社会动员能力等等。值得强调的一点是，政策意志过于强盛，也可能形成“强人政治”。
4．两难抉择与悲剧性抉择
（1）两难抉择是当代公共政策过程中的极为普遍的现象。它是指在同一时间、同一政策问题上，两种几乎同等重要的价值需要发生直接的冲撞，政策抉择因此出现困境的情形。
（2）悲剧性抉择则是一种更为复杂和艰难的选择。如果说两难抉择只是涉及两种价值观和行为取向的抉择的话，悲剧性抉择则是涉及多种价值观和行为取向的抉择。悲剧性抉择是指“必须在不可选择的对象中做出抉择”，即在对本身具有绝对重要意义的价值观和政策目标中排列出先后次序和相对重要性。悲剧性抉择源自当代社会严重的价值矛盾和利益对抗。这些现象都直接导致公共政策质量的低下。
5．反思价值基点
（1）当代公共政策的理论重构
按照德罗尔的理论，当代公共政策的理论重新构建是一项内容较为丰富的工作，其中必须首先解决下述3个问题。
①理论重构方法论的规则问题
当代公共政策理论的重新构建首先存在一个方法论的规则问题，而确定规则首先必须明确两个主要的价值范畴，即形式价值与产出价值及其相互关系。其中，形式价值涉及的是政策制定的模式，包括政策机构的组织结构、议政过程、人员组合，以及政策制定的参与制度、代表制度、公开制度等公众熟悉并接受的形式价值；产出价值涉及的则是与政策效果相关的价值，包括法律制度、政治秩序、经济增长、社会公平等由于政策制定产出而实现的价值。与形式价值与产出价值直接相关，当代公共政策理论重新构建的方法论规则集中在3个方面：
a．必须力求既能提高形式价值生产力又能提高产出价值生产力的两全其美的政策方案，退而求其次，也要力求形式价值与产出价值的不相关关系，避免负相关关系的形成；
b．重构必须根据主要形式价值、根据产出价值的收益与成本之比检验其合理性，以便做出合理的价值判断，形成意义明确的政策选择；
c．必须坚决摒弃专注、保守于某一特定的形式价值或产出价值的观念和行动，因为这样做极有可能会要付出极大的其他方面的代价。
②理论重构优先价值标准的确定问题
优先价值标准的确定是要在众多的价值标准中排列出最重要的标准。为了实际制定公共政策，政府必须确定优先价值标准。这就产生了确定优先价值标准的标准问题。在这方面，具有这般特征的价值标准可以考虑作为优先价值标准：
a．该价值标准可以作为、事实上也是其他一些价值标准的指南。价值指南所显示的价值倾向通常正应当是公共政策的价值取向。
b．该价值标准得到社会多数成员的认同。虽然保护少数人的利益是政治民主的原则（价值标准）之一，但实际的公共政策却不可能同时照顾到每一位社会成员。能够同时兼顾多数人的利益、进而获得多数人支持的政策已经是了不起的政策，因此有理由构成公共政策的优先价值标准。
c．该价值标准能够在最大的限度上实现形式价值与产出价值的统一，而可以衡量的产出价值更应当成为优先考虑的价值标准。
③理论重构的原则战略问题
德罗尔针对政策制定重建的不同方面提出了22条主要的原则和战略。尽管这些原则和战略不一定符合每一个国家的情况，但其中确实包含了许多前瞻性的、值得重视的观点：
a．传统的禁区必须被打破，而且必须经由建立禁区的正式政策程序去打破。打破禁区是公共政策理论重构以至实践重构的先决条件。为了打破禁区在政策制定过程中破除迷信、解放思想，同时不断引进和补充新的知识、新的研究成果是必要的。
b．用进取的态度处理公共政策的政治可行性。在这方面，重构的对象集中在关于政治可行性观点的僵化或弹性不足。实际上，在一定的历史条件下不可行的政策选择在另一种历史条件下有可能变得完全可行，甚至被认为是必然的。
c．建立理论重构的整体观念。这主要是说，应当避免简单化地、图解式地理解政策制定过程的各种模式，因为实际的政策制定过程客观上存在着许多的变量及其复杂的交互作用关系，而迄今为止绝大多数关于政策制定过程的描述和理论总结都存在相当的局限性或片面性，从而影响了关于政策的系统分析和整体评估，影响了政策研究的开拓性。
d．发展政策重构的能力。其中从元层次上发展重构的能力是基础性的。这种能力既属于学术研究能力，又属于专业能力和政治能力。这种能力的建构，可以为公共政策提供丰富的思想养分。
（2）当代公共政策研究的中心问题
①当代公共政策研究的中心问题在于提高公共政策的质量。这一问题缘起于这样一种现实：一方面，在快速变动的社会条件下，社会公众出于复杂的原因对政府提出了愈来愈多、愈来愈高的政策诉求；另一方面，在同样的社会条件下，加之某些固有的无能，政府却陷入了无力自拔的政策困境，从而形成了明显的“政策赤字”。
②按照德罗尔的理解，以下七个方面的问题对于提高公共政策的质量具有至关重要的意义。换言之，提高解决这七个方面问题的能力的过程，就是提高公共政策质量的过程：a．精神理智素质；b．权力集中；c．未来蓝图、价值观与目标；d．执行管理；e．政策制定基础；f．政策制定总体文化；g．自我改造能力。
（3）当代公共政策的内生化
公共政策内生化是指人们在实践中逐步理解社会文化对任何社会系统工程的制约力的过程。
以发展为首要目的的公共政策，必须以一国人民的现状、活动、需要、思想和信仰为基础，从本民族社会文化的思想模式和行动模式中吸取力量和创造力，并使政府的公共政策和社会发展目标与本国的价值观念、真正需要和现有资源相适应；这也就是说，为了保证公共政策和社会发展在形式、风格、途径等方面的原创性，就必须将其根植于特定的社会文化环境之中，并以该环境所特有的内生力作为公共政策与发展的动力源。
6．构建综合哲学基础和本体理论哲学的贫困是造成公共政策质量不足的根本性原因之一
面向21世纪的公共政策要求：
（1）在价值观方面构建一种能够作为各种政策途径、政策方法和政策技术基础的哲学，这种哲学同时能够为其有时空纵深的政策构想或政策战略提供富有哲理、富有启发性的指导。对世界的开放态度和兼容态度是这一价值观的特征之一。
（2）在认识论方面构建一种非实用主义的科学哲学，并广为吸收已有的认识论的方法，包括在系统条件下认识现实的先验图式、类比图式，重视客观依据的思想方法，寻求因果关系的论证方法等。
（3）在相关哲学的选择上继承和发展行动哲学的研究成果，包括对行动理论和决策逻辑的探讨，对实践理性、存在理性、合理性的探讨等。
7．有效改进元政策和政策制定系统
（1）元政策是关于“政策的政策”
政策质量的提升首先取决于元政策质量的提升。从这个意义上说，关于元政策的正确、自觉、有效的改进，是提升公共政策质量的先决性的条件。元政策是政策制定系统的系统运作的产物，因此，元政策质量提高基本的问题在于政策制定系统的改进。
（2）政策制定系统的改进存在着一种循环的逻辑矛盾
公共政策质量低下说明政策制定系统需要改进，而政策制定系统的改进又需要高品质的公共政策。解决这一矛盾的现实出路在于寻求和建立一种新的逻辑起点。其中，通过制度的安排（如选举制、任期制）引进新的力量对政策制定系统进行革新性改进是必要也是可行的，这样一种逻辑起点由于得到制度的支持和保障可以不断地建立。从实践效果来看，可见变革对于政策制定系统的改进是不可缺少的。
（3）政策制定系统的改进之于公共政策的决定性意义已经引起了广泛的关注
关于决策信息系统的改进，关于政策分析人员的智能优化，关于政策决定者的综合素质的提高和领导集团的组合，关于政策制定系统的组织构成及其有效性，关于政策制定系统及其与社会环境的良性互动的形成等等，已经在进行积极的研究计划并取得了积极的成果。但是，关于元政策的基本理论的系统研究，关于政策制定系统的总体改进的综合性研究，关于政策制定系统改进的方法论，现有的研究成果仍然是极为薄弱的。

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