休斯《公共管理导论》（第3版）笔记和考研真题详解【赠2套名校考研真题及详解】

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内容简介、编委
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第1章　变革的时代
　1.1　复习笔记
　1.2　考研真题与典型题详解
第2章　传统的公共行政模式
　2.1　复习笔记
　2.2　考研真题与典型题详解
第3章　新公共管理
　3.1　复习笔记
　3.2　考研真题与典型题详解
第4章　政府的角色
　4.1　复习笔记
　4.2　考研真题与典型题详解
第5章　公共企业
　5.1　复习笔记
　5.2　考研真题与典型题详解
第6章　公共政策与政策分析
　6.1　复习笔记
　6.2　考研真题与典型题详解
第7章　战略管理
　7.1　复习笔记
　7.2　考研真题与典型题详解
第8章　人事管理和绩效管理
　8.1　复习笔记
　8.2　考研真题与典型题详解
第9章　财政管理
　9.1　复习笔记
　9.2　考研真题与典型题详解
第10章　电子化政府
　10.1　复习笔记
　10.2　考研真题与典型题详解
第11章　管理外部要素
　11.1　复习笔记
　11.2　考研真题与典型题详解
第12章　发展中国家的公共管理
　12.1　复习笔记
　12.2　考研真题与典型题详解
第13章　责　任
　13.1　复习笔记
　13.2　考研真题与典型题详解
第14章　结论：公共管理的新模式
　14.1　复习笔记
　14.2　考研真题与典型题详解
附录：名校考研真题及详解
　2011年北京邮电大学文法学院841行政管理学真题及详解
　2010年北京邮电大学文法学院841行政管理学真题及详解
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内容预览
第1章　变革的时代
1.1　复习笔记
一、引言
1．公共行政模式的变革
（1）时间：20世纪80年代中期以来。
（2）变革：传统的公共行政模式转变为弹性的、以市场为基础的新公共管理模式。
（3）变革的实质：不仅仅是一种形式上的变革或管理风格上的细微变化，而且是在政府的社会角色以及政府与公民的关系方面所进行的变革。
2．传统公共行政模式的基本原理
（1）官僚制。政府本身应按照等级制、官僚制的原则进行组织，代表人物是德国社会学家马克斯·韦伯。
（2）存在一个最佳的工作方式，规定工作程序以供行政人员遵循。严格遵守这些科学管理原则，可以提供组织运作的最佳方式。
（3）通过官僚制组织提供服务，一旦政府介入到某一政策领域，它也通过官僚制组织成为商品和服务的提供者。
（4）行政人员普遍信奉政治与行政二分法，即政治问题与行政问题的分离。行政仅仅是执行命令的工具，而政策或战略问题则属于政治领导人的领域。
（5）认为激励个体公务员的力量是公共利益，因为服务于公众是大公无私的。
（6）公共行政的特殊性需要一支中立的、无个性的、终身任职的，且能够为任何政治领导人提供同样服务的职业官僚队伍。
（7）从字面上看，公共服务领域任务的行政性，即执行由他人提供的指令而无须为结果承担个人责任。
3．传统行政模式受到的挑战
（1）官僚制虽然是有效的组织方式，但存在局限性，并非在所有的场合都运作良好，且已经产生某些消极性后果。
（2）难以找到最佳的工作方式，且容易造成组织运作的僵化。相反，私营部门首创的弹性管理制度正在被政府部门采用。
（3）官僚制组织并不是提供公共物品与服务的惟一方式，政府可以通过补助金、管制或合同形式间接地进行运作，而不是作为直接的提供者。
（4）政治与行政问题长期交织在一起。一旦官僚制的运作与社会相分离，公众就会要求制定更有效的责任机制。
（5）尽管公务员会受到公共利益的激励，但是他们本身也是政治活动的参与者。因此，他们并不是纯粹的、大公无私的，而是为自己的晋升或所在机构而工作。
（6）公共服务领域所具有的特殊就业条件已急剧减弱，尤其是在私营部门发生了许多变化的情况下，终身任职已经十分罕见。
（7）公共部门中的任务目前被认为更具有管理性，它要求人们对实现结果负有责任，而不是被看作“行政性”的，且公务员的任务也不仅仅是执行指令。
正是这些新情况的出现，公共职业领域发生了全面而深刻的变革，导致公共管理典范的变迁，即传统的公共行政模式向新公共管理模式的转变。
二、一种新典范
对于新公共管理是否是公共部门的一种新典范，学者之间存在分歧。本书认为，“典范”既适合于传统的行政模式，也适合于公共管理改革。
（1）部分学者的观点
林恩认为：典范这一概念是一道难以逾越的坎，它需要一个学科的所有从业者具有某种一致性——一种或多或少持久的观察世界的方式。
（2）本书的观点
典范并不是某个领域内所有从业者普遍达成的一种一致性准则体系，它实际上是一种竞争性的准则体系。它不需要所有从业者的一致性；在同一领域，经常会出现竞争性的典范。
（3）奥斯特罗姆的观点
公共部门管理的基本典范包括两种对立的组织形式：
①官僚制组织。强制性，通过官僚等级组织对结果施加影响。
②市场组织。选择性，允许通过市场寻求一致性的结果。
结论：在这一基本层面上，官僚制与市场是完全不同的，它们建立在完全不同的世界观基础之上。简言之，传统行政模式的基础是官僚制，而新公共管理的基础则是市场。
（4）贝恩的观点
①传统行政模式的理论基础是官僚制理论。
②新公共管理典范基本理论基础是完全不同的，即经济学理论与私营部门管理理论。这种新的管理典范强调：a．根据成本—收益分析来确定结果；b．运用目标管理方法实现任务；c．运用市场与市场机制；d．竞争与选择；e．通过权力、义务、责任的协调一致向工作人员下放权力。
（5）总结和评价
典范变迁是一个渐进性过程。一种思想流派的衰落往往伴随着一种替代性流派的产生，而新公共管理这种新流派正在发展之中。同时，典范的变迁涉及到对新旧两种典范的比较，新公共管理改革这种新典范同样也存在问题，但它代表着在管理主义方向上的一次大的进步和发展。
三、一种新方法的出现
（1）关于新典范的名称
20世纪90年代初期，大多数先进国家和许多发展中国家都产生了一种新的公共部门管理模式。起初，这种新模式名称不同，但它们本质上描述的都是相同的现象。
“新公共管理”这一名称由著名的公共行政学家胡德创造，最终成为这场新模式运动的代名词。
（2）世界各国的改革潮流与运动
①英国
20世纪80年代，撒切尔政府开展了大规模的公共企业民营化改革、精简公共部门改革等，行政性的官僚制开始向管理性的官僚制转变，由公共行政体系转变为新公共管理体系。
②美国
受奥斯本和盖布勒出版的《重塑政府》一书影响，克林顿当选后，开展了大规模的政府改革运动，并由副总统戈尔负责在全国实施《全国绩效评估》。戈尔的《全国绩效评估》报告试图通过四条主要原则来改变美国联邦政府的文化：
a．削减繁琐、拖拉的办事程序，“从人人为遵守规则而负责的体制向人人为实现结果而负责的体制转变”；
b．顾客至上；
c．授予下属取得结果的权力；
d．回归本元，“产生一个花费少、效果好的政府”。
③国际组织的推动
a．经济合作与发展组织在1990年的报告中指出：如果想进一步提高公共部门的效率与效能，必须对公共部门的文化进行根本性变革。
b．经济合作与发展组织在1998年的报告中指出：提高公共部门的效率与效能本身“涉及一种重大的文化变迁，以过程和规则为主要导向的旧的管理典范被一种新的典范所取代，这种新的典范尽管仍然保持公共服务的核心价值，但它试图把现代管理方法与经济学的逻辑规范结合起来”。这种新的公共管理方法强调：
第一，对顾客、产品与结果的关注；
第二，采用目标管理方法与绩效测量方法；
第三，应用市场与市场机制来取代中央集权型管制；
第四，竞争与选择；
第五，通过权力、义务、责任的协调一致来下放权力。
（3）总结和评述
起初，不同的理论家提出了内容不同的方案，但是时至今日，改善公共管理、削减预算、公共企业民营化似乎已成为普遍现象，取得了共识。尽管如此，各国所发生的实质上是一种巨大的理论转型，而不是实践转型。实际上，新公共管理的典范是对传统公共行政的缺陷，尤其是公共官僚制组织的缺陷的直接回应。
公共管理改革的基本假设包括：
①政府工作人员受经济动机的支配；
②私营部门的弹性管理为政府部门提供了经验；
③行政不可能脱离于政治。
最重要的是，这种理论的变革是由行政转变为管理，前者主要是指执行指令，而后者则意味着实现结果，并为此承担个人责任。
四、行政与管理
（1）行政的职能与管理相比更狭窄，限制也多。因此，从公共行政转变为公共管理意味着在理论上与职能上发生重大的变革。
（2）行政本质上是指执行指令和服务。
（3）管理是指：①实现结果；②管理者实现结果的个人责任。
（4）“行政”和“管理”不是同义词，它们在公共部门中的应用也不一样。公共行政是一种为公众服务的活动，公务员执行他人制定的政策，它关注的是程序、将政策转化为行动以及办公室管理。“管理”包括“行政”在内，且它还意指为了以效率最大化的方式实现目标而进行组织活动，以及对结果真正负有责任。这两个要素并不一定存在于传统的行政体制中。公共行政注重的是过程、程序和符合规定；而公共管理涉及的内容更为广泛，一个公共管理者并不仅仅是执行指令，他关注的是实现“结果”，并为此承担责任。
这些名称的变化并不是表面现象，其实质是公务员观念和工作内容变化的反映。公务员越来越把自己看成是管理者而不是行政者，他们的职能是为了实现目标而进行组织活动，以及对结果真正负有责任，而不仅仅是执行命令。
（5）“公共行政”一词除了意指一种活动或一种职业外，还通常指对公共部门的学术研究；而公共管理通常被认为是公共行政下的一个分支。
（6）行政与管理存在概念方面的差别，这种差别可以通过行政与管理前面的“公共”一词反映出来。公共行政与公共管理是不同的，二者之间并没有从属关系，它们应被看作是两个相互竞争的典范。
（7）本书中公共管理与新公共管理这两个术语将被或多或少地交替使用，主要原因有两个：
①新公共管理已经再也不“新”，它已经牢固地确立起来；
②公共部门中发生了行政与管理之间的重要转型，而“公共管理”可以恰当地描述这种转型。
五、变革的紧迫问题
公共部门的变革是对某些紧迫问题作出的一种回应。这些紧迫问题包括：
（1）对公共部门的抨击
从20世纪80年代早期开始一直到90年代，人们对公共部门的规模与能力进行了大量的抨击。公共部门主要在三个方面受到了抨击：
①公共部门的规模。规模过于庞大，浪费了过多的稀缺资源。
②政府的范围。政府本身介入的活动和服务太多，许多活动和服务的提供可以通过其他替代性方法来进行。
③政府的方法。官僚制成为一种极不受欢迎的组织形式，通过官僚制方法提供服务必定会造成工作无起色和效率低下。
（2）经济理论的变革
①背景介绍
在20世纪70年代，面对第一次由石油价格危机带来的滞胀情况，一些保守主义经济学家认为，政府本身“恰恰是”限制经济增长与经济自由的经济问题，他们被称为“新古典主义经济学”或“经济理性主义”。他们宣称：
a．较小规模的政府通过提高经济效率可以提高社会总体福利；
b．不是由政府通过官僚机构强制人们从事各种活动，而是由市场利用“自由”或“选择”等概念取代政府的“农奴制”，市场机制在任何方面都具有优势。
这种新古典主义经济学及其政策主张得到了政府内部的一致认可，更多地应用市场机制来制定政策和提供服务成为政府的共识。公共选择理论、委托—代理理论以及交易成本理论开始融合到新公共管理中去。
②公共选择理论
a．公共选择理论是将微观经济学应用于政治和社会领域而形成的经济学思想的一个分支。它根据标准的经济学假定作出预测，然后寻求证据来验证这些预测是否合理。
b．公共选择的基本假定是以完全理性为基础的。官僚与其他任何人一样，不是受到公共利益的激励，而是被认为受到其利己利益的激励。从这一视角出发，官僚制运行不好是因为个体官僚追求个人效用最大化、自身福利最大化导致的。公共选择理论断定，“最好的”结果应是市场作用的最大化和政府作用的最小化。与官僚制相比，市场具有更好的责任机制。
c．公共管理理论对政府产生了影响，政府开始允许竞争和选择，并尽可能多的将活动和服务返回私营部门。
d．不足：从公共管理理论的应用结果来看，市场并非在所有的环境中都比官僚制具有更好的作用。同时，关于个人理性的假定过于宽泛，忽视了公务员的任何无私行为或公益精神。
③委托—代理理论
a．该理论是一个运用于公共部门的理论，尤其是其关于责任制的理论。委托—代理理论旨在解释私营企业中管理者（代理人）和股东（委托人）的目标之间经常出现的差异。
b．委托—代理理论试图发现促使代理人根据委托人的利益行事的激励计划。为了保证代理人的行为符合委托人的意愿，代理人应遵照契约的详细规定履行他们的权利和义务。但是在私营部门中，股东追求的是利润最大化，而管理者——他们的代理人，追求的则是个人的长远发展和较高的薪金。动机的不一致导致代理人不一定按委托人的利益行事。
c．不同部门内的应用：
在私营部门中，由于责任关系清楚明晰，委托—代理理论对于责任制提供了一些解决方法，如在合同中对义务作出明确的规定。
在公共部门，委托—代理理论的应用在责任方面有一定的难度。从委托人来看，公共服务中的委托人是全体选民，利益分散，导致无法控制代理人——公共管理者。从代理人来看，确定每一个委托人的具体的、即时的需求非常困难。同时，委托人缺乏适当的手段对代理人进行约束。
d．对策：主张把公共部门的事务尽可能多地签约外包出去。通过签约外包，代理关系就变成私营部门的代理关系，效果更佳，同时，合同形式可以适用于员工和组织。
④交易成本理论
该理论对交易没有成本的概念提出了挑战，并阐明了一个公司在何种情况下可能会偏好市场检验或签订合同的方法而不是在公司内部完成某些工作。这种情况同样适用于公共部门。如果采用签约外包的形式来降低行政经费并产生某种竞争将有可能使某些交易只付出较低的成本。
新制度经济学理论，尤其是公共选择理论和委托—代理理论，融合了许多经济学家以市场为解决方法的意识形态偏好，在削减公共服务、重组公共部门管理方面达成了某些理论上的共识。
（3）私营部门的变革
①现实状况：私营部门的迅速变化以及私营经济和国家竞争力对公共部门的管理和效率有所影响。
②推动力：私营部门的巨大变革、对国家竞争力的关注、全球化的深入发展，促使改革公共部门的需要产生。以签约外包、削减政府经费等各种形式向民营化发展的运动，可以被认为是政府对外剥离出去的部分，不再被视为“政府的核心业务”。
当前既不是政府变革的时代，也不是私营部门变革的时代，而是政府和私营部门以难以预测的方式进行相似变革的时代。
（4）技术变革
技术变革也是政府变革的主要推动力之一。随着电子化政府形式的采用以及新技术的运用，公共部门管理将会发生更加深刻的变革。
六、结论
（1）传统的行政模式已经被新公共管理取而代之。发生这种变革的主要原因仅仅在于，传统的模式已经不能很好地发挥作用。
（2）两种独立进行的变革
①公共部门的“市场化”，将公共活动转向私营部门。这是通过各种形式的民营化而发生的，包括将许多公共活动签约外包。
②脱离官僚制，不再把官僚制作为公共部门的内部组织原则。市场化以官僚制失灵为前提，依靠市场提供服务是人们所寻求的替代官僚制的主要手段。
随着公共部门变革的深入开展，支配公共部门管理的一种新典范已经出现，它使公共服务不可抗拒地脱离行政而趋向管理。这种新的典范对现有的以及未来的政府机构及其工作人员将会产生深远的影响。尽管这种变革受到了理论界部分学者的批评，同时这种新公共管理也存在一定的问题，但毫无疑问的是，存在于20世纪大部分时期的传统公共行政模式已经过去，这种典范的变迁不可逆转且已经到来。

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