王骚《公共政策学》笔记和课后习题详解

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内容简介、编委
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第一章　政策与公共政策
　1.1　复习笔记
　1.2　课后习题答案
第二章　政策科学的产生与发展
　2.1　复习笔记
　2.2　课后习题答案
第三章　政策形成的政治过程
　3.1　复习笔记
　3.2　课后习题答案
第四章　政策问题的认定
　4.1　复习笔记
　4.2　课后习题答案
第五章　政策规划及其合法化
　5.1　复习笔记
　5.2　课后习题答案
第六章　政策执行
　6.1　复习笔记
　6.2　课后习题详解
第七章　政策评估与终结
　7.1　复习笔记
　7.2　课后习题详解
第八章　公共政策分析模式
　8.1　复习笔记
　8.2　课后习题答案
第九章　政策分析基础方法
　9.1　复习笔记
　9.2　课后习题答案
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内容预览
第一章　政策与公共政策
1.1　复习笔记
一、基本概念的含义
1．“公共”的概念
“公共”是与“私人”相对的概念。公共政策概念中“公共”一词的含义可以概括为：
（1）以体现公共意愿为总体标准；
（2）以解决社会公共问题为目标；
（3）形成过程经由法定的民主政治程序；
（4）由国家政府或其他公共权力机构、公共职能部门具体制定和推行。
2．公共政策概念的多种阐释
（1）罗伯特·艾斯顿认为，政府处于周围自然环境与社会环境的包围之中，并在《公共政策的思路：政策领导之研究》中提出，“广义上的限定，公共政策是政府机构与它周围环境之间的关系”，即公共政策是围绕政府的环境因素相互作用的过程与结果。
（2）托马斯·戴伊在《公共政策的理解》中提出，“公共政策是政府决定去做或不决定去做某一事情的行为倾向”。托马斯·戴伊的观点指出了政策的两种倾向性：政府面对某一公共问题的解决，既可能采取积极的政策行为，也可能采取消极放任的政策行为。这一点对于把握政策手段的特征具有一定的意义。
（3）理查德·罗斯在《英国的政策制定》中提出，公共政策是“一个或多或少活动相连的较长系列”以及这一活动的后果，而不是某种孤立、静止的决定。理查德·罗斯从动态过程的角度对公共政策进行释义，打破传统的静态认识模式，在理论研究上具有一定的新意。
（4）卡尔·弗里德里奇在《人与政府》中指出，公共政策是“政府在阻碍和机遇相交的特定环境中有目的的活动过程，是一个政府有目的地利用机遇、克服障碍、努力达到目标、实现目的和意图的过程。”这种观点指出了公共政策的目的性和动态过程性，对于公共政策的理论认识和现实把握具有一定的意义。
（5）詹姆斯·安德森认为，公共政策是“一个或一批行动者为解决某一问题及其有关事物的有目的的行为过程”，这一过程“由政府机构和政府官员展开”，同时“也将受到非官方活动者和非官方因素的影响”。詹姆斯·安德森提出了政策问题、政策目的、政策过程的直接与间接参与者等多种政策环节，并着重强调了公共政策的行为过程性。
3．公共政策概念的界定
（1）公共政策是指以政府为代表的公共权力机构针对社会公共问题的解决，通过民主政治程序制定和执行的行动方针和行为准则。
（2）公共权力机构是指有权决定和实施国家与社会管理的权力机构。公共权力机构包括：
①国家政府：立法、司法、行政系统——最有代表性；
②执政党组织；
③非政府公共组织；
④国际组织；
⑤社会政治系统中的权威人士。
（3）社会公共问题，可以体现为国家和社会运转发展中关系重大的公共性问题。概括说来，这些问题包括三个方面：
①维持现实社会的正常运转；
②排除现实社会运转中的阻碍；
③国家和社会发展趋势的预测和发展规划的制定。
（4）民主政治程序，是指从提出公共问题、认定问题到进入政府议程制定解决方案，并通过审定使方案成为最终决策的一整套法定的民主政治程序。民主政治程序对于保障政策的公共性具有重要意义：
①人民代表或是国会议员可以通过这种民主程序将民众的意愿反映到决策机构中，以保障民众最关心的问题能够及时进入政府议程并得到有效解决。
②不同的价值认识和冲突的利益关系可以通过民主程序进行商讨、协调、整合、集中，最终形成多方认可的公共决策。
③由于民主程序的限定，意见被最终否决的少数人也必须接受多方认同的公共决策，这样可以提高决策效率。
④民主政治程序是保障政策充分体现公共性的关键环节。
4．公共政策的体现形式
在现实中，政府发布和执行的公共政策可以具体地体现为多种形式。方针、路线、战略、规划、规章、条例、决定、办法、方法以及法律、法规等，都是公共政策的具体体现形式。
（1）方针、路线、战略体现的是宏观的政策，从方向上把握着国家与社会的发展；
（2）规划、规章、条例、决定、办法、方法等表现的是较为具体的政策；
（3）法律是经过一定时间实践检验的、以相对稳定的形式体现的公共政策。
公共政策可以分为法律形式的政策和非法律形式的政策；另一方面也必须要认识到法律与政策存在明显的区别，不能将二者等同起来。两者的区别可以体现在以下几个方面。
（1）法律具有相对的稳定性。法律一经建立和执行，将在一个相当长的时间内成为一种社会规范。
（2）政策是法律建立和修订的基础。非法律形式的政策经过一段时间的实际执行之后，用相对稳定的形式固定下来，就形成了法律。
（3）在执行过程中，政策比法律具有更大的灵活性。非法律性的政策在执行中则可以在坚持政策原则的基础上，充分发挥政策的灵活性，辅助于各种有效的策略，创造性地达到政策目标。
二、公共政策的社会作用与特征
1．公共政策与国家政治
公共政策可以集中反映国家政治，其本身又是国家政治的重要组成部分，这是其最根本的特征。公共政策从本质上集中反映国家政治，可以体现在四个方面：
（1）政治系统中各种因素相互作用的运作过程的核心就是制定和输出公共政策。
（2）公共政策的具体内容可以说明国家政府对具体问题关心和解决的程度，可以说明全社会对该项问题的认识达到了相对一致。
（3）公共政策为社会制度的进一步完善奠定基础。
（4）公共政策的制定与输出过程，可以直接说明一个国家政治系统的运作状况。
2．公共政策的社会作用
公共政策的社会作用主要就是通过控制指引社会行为来解决社会公共问题，保障国家和社会的良性运转与协调发展。
（1）控制指引社会行为
社会行为的方向既可以受到“无形”的控制和指引，也可以受到“有形”的控制和指引。市场规律和公共政策则是两种典型的控制指引手段。
①古典经济学家亚当·斯密在其经典性著作《国富论》中试图证明，经济活动是由一只“无形的手”，即市场机制所驱使，以最佳的方式来配置资源进行社会生产，并以此达到国民财富的最大化。
②公共政策是一只“有形的手”，通过社会体制和行为规则的制定，以有形的方式和具体的内容控制和指引着社会行为。
a．积极主动的行为控制指引方式体现为政府为解决某一公共问题采取了积极的态度和行动，制定和执行一种积极的政策；
b．消极被动的行为控制指引方式体现为政府对某一社会现象或是采取否定的态度和行动，或是采取放任和不干涉态度，制定和执行一种消极的否定性政策或放任性政策。

图1-1 社会行为的控制与指引
（2）保障社会的良性运转和协调发展
①社会的良性运转和协调发展可以理解为社会安定，公共行为有法可依、有章可循，经济稳定增长，供需均衡，人均收入与生活水平稳步提高。
②社会的非良性运转和非协调发展可以具体地体现为一系列社会公共问题的出现。
③政府每制定和发布一项公共政策，都是针对现实中公共问题的解决来进行。因此，从公共问题出发，以解决问题为最终目的所制定和执行的公共政策，必然要发挥保障社会良性运转和协调发展的作用。
3．公共政策的特征
公共政策作为国家和社会政治的集中反映以及社会公共行为的控制和指引手段，以社会良性运转和协调发展为目的，具有的明显特征为：
（1）公共性
政策的公共性是指公共政策总要体现最广大民众的意愿并代表最广大民众的利益，解决民众最关心的公共问题。
①在内容上，政策所要解决的问题是根据最广大民众的意愿，通过政府工作程序所认定的公共问题。
②在制定程序上，从问题认定、方案规划到政策的合法化，所有方向性的重大问题都要经由法定的民主政治程序。
（2）权威性
政策的权威性是指公共政策一旦制定和执行，对全社会来说，便成为一种有约束力的行动准则和行为规范，违反政策规定，必然要受到相应的处罚。公共政策之所以具有权威性，是因为：
①公共政策具有合法性
a．政策的合法性可由两个方面得到体现：
第一，它经由合法的社会权威部门制定和发布；
第二，它的产生经由了正常的法律程序。
b．政治系统的核心必须本身取得合法性，才能使自己制定发布的政策具有合法意义。政治系统具有合法性依据以下三个方面：
第一，经由法律程序，通过民主选举建立的政权；
第二，依据传统政治文化习俗世袭或变相世袭的政权；
第三，依据广大人民意愿通过暴力革命取得的政权。
②违背公共政策要受到相应的处罚
在一个法制社会中，一切合法化的政策，都具有法律效力，也都具有相应的制裁措施。违反政策与制裁相关联，使公共政策具有强烈的权威性。
（3）目标性
政策的目标性是指每一项政策的制定都含有自己的方向和目标，即没有无目标的政策。公共政策的最终目标就是要解决有关的社会公共问题。
①在一些特定的历史阶段，或针对一些特定的社会公共问题，由于对问题认识得不准确、不透彻，便会制定出模糊甚至错误的政策目标。
②现代社会公共问题的复杂性，也会使政策目标呈现出复杂化和矛盾化。
（4）实效性
政策的实效性是指公共政策都有实际效益的要求，即政策过程中包含着成本费用和效益的关系。
①一项政策的最佳效果是物质与精神两方面都取得较大的效益。
②公共政策效益的展现有时是在短期内可以看到的，有时则需要很长的时间。
（5）原则性与灵活性
①政策的原则性是指公共政策一旦形成便规定了行为的原则，这一点由其权威性所决定。政策原则不可违背，谁违背政策原则，谁就要受到相应的制裁。政策的灵活性不等于可以违背政策原则；
②政策的灵活性是指在不违背政策原则的前提下，可以通过不同的政策执行方式来达到政策目的，即原则是死的，方法是活的。
a．对于政策条文规定不具体的地方，可以根据具体情况宽松执行。
b．在政策未明确限制的范围内，根据具体情况大胆地、灵活地放手工作也可以体现政策的灵活性。
（6）动态过程性
政策的动态过程性是指公共政策本身是一个从无到有再到终结的动态运行过程。公共政策来源于社会公共问题解决的需求，围绕着公共问题如何解决，公共政策开始了自己多个环节构成的动态运行过程。这种动态运行过程包括认定政策问题、规划政策方案、确定最终决策、政策的合法化、政策执行、政策评估、政策终结等过程环节。
三、公共政策的分类
1．分类的角度
公共政策的分类与其他事物分类有相同的原理，从不同的角度可以将公共政策分成不同的类别。在众多的分类角度中，政策功能的分类角度和政治层次的分类角度，能够更清楚地体现公共政策的实质与作用。从这两个角度把握政策分类，对于政策科学的理论与实践具有重要的作用。
2．功能角度的政策分类
（1）主导性与辅助性政策
从政策的主导或辅助功能角度可将其分为主导性与辅助性政策。
①主导性政策是指解决现实公共问题的政策，包括政府采取行动的主导目标、方向、具体步骤与措施。
②辅助性政策是指组织、落实主导性政策的政策，是主导性政策目标顺利实现的保障性政策，包括政策制定的程序和政策执行的策略。
③主导性与辅助性政策的分类在法律形式的政策上体现得最为明显。为了更好地提高政策效率，政府可以把解决同一问题的主导性政策和辅助性政策合为一个政策文本来发布。
（2）提取性与分配性、再分配性政策
从政策的社会资源提取与利益分配功能出发，可将公共政策分为资源提取性政策、利益分配性政策和再分配性政策。
①资源提取性政策是指政府从国内或国外环境中提取资源的政策。通过政策提取的资源是政府得以维持和运转的经济与物质来源，也是公共事业发展建设的物质保障。
②分配性政策，一是指国家向全社会或社会某一领域提供经济资助或资源投入的政策；二是指工薪报酬发放管理政策。
③再分配性政策是指政府通过公共权力将一部分人的利益合法地再分配给另外一部分人的政策。其目的是缩小贫富差距、保障分配公平、加强社会保障。
（3）行为限制性与行为自我调节性政策
从政策对公共行为的限制功能这一角度出发，可将政策分为行为限制性政策和行为自我调节性政策。行为限制性和行为自我调节性政策都是通过明文的行为规范来保障社会秩序。对某一种或某一领域的公共行为进行合理限制，受益的是全社会。
①行为限制性政策是指通过规章制度对公共行为进行具体的合理限制的政策，也可称为规制性政策。
②行为自我调节性政策是指规定了不具体的政策原则，在政策原则下公共行为可以自我调节和控制的政策。
（4）实质性与符号性（象征性）政策
从政策是否发挥实质性的功能出发，可将公共政策分为实质性政策和符号性政策。
①实质性政策是指具有到位的物质资源投入，有明确的执行授权，对政策调适对象或是有明确的切实利益提供，或是有明确具体的行为，同时有严密的组织程序辅助执行的政策。
②符号性政策在内容上没有物质资源与实权、实利的提供，对调适对象来说，其只是一种号召或舆论，不一定实质性地执行。
3．层次角度的政策分类
（1）国家基本政策
国家基本政策是指一个国家管理和发展的根本指导思想与大政方针，从本质与方向上规范着国家与社会。对于一个国家和社会制度来讲，基本政策可以在以下几个方面得到体现：
①宪法与宪法的解释
宪法是一个国家的根本法，规定了国家的性质、国体、政体和公民的基本职责，是国家精神最基本的体现。宪法的解释是对宪法的进一步具体说明，更加明确了宪法的含义。
②作为国家或社会指导思想的政治思想理论
作为国家或社会指导思想的政治思想理论是全社会的思想理论基础，也是确定国家和社会基本方针的重要依据，甚至是一种核心依据。
③执政党的纲领
执政党是掌握着国家治理权力和社会发展方向的政党。它通过自己的纲领把握着社会发展方向，通过自己在政府机构中的代表执行国家治理的职能。
④国家领袖的政治性宣言或文告
国家领袖作为政治权威人士，针对社会管理和发展问题所提出的宏观性政治宣言、言论或文告，都体现着整个国家的态度和方向，从而也就成为国家基本政策的体现。
⑤国家管理和发展的方针、战略
在不同的历史时期，针对不同的社会现状和不同的政策问题，每个国家都有自己宏观的发展方向，以及实现国家管理和社会发展的方针、战略，这些内容也构成一个国家基本政策的重要部分。
（2）社会各领域的管理和发展政策
在国家基本政策的指导下，政府将针对具体社会领域的管理和发展，制定和执行相关的政策。
①政治政策
政治政策作为公共政策的组成部分，是指政府按照民众意愿，通过法定政治程序制定和执行的政治领域的发展方向和行为规范。
a．政治政策可以包括政权巩固和建设政策、法制政策、军事国防政策、外交政策、政党政策、政府公共管理政策、民族政策、宗教政策、侨务政策等。
b．政治政策的主要目的可概括为三项：
第一，保障政治社会化，将主导的政治思想理论转化为全体国民的政治观念；
第二，规划指导社会政治的发展方向；
第三，规范社会政治行为。
②经济政策
经济政策是指政府根据社会发展的需要，通过法定政治程序制定和执行的经济领域的发展方向和行为规范。
a．经济政策包括产业政策、财政税收政策、货币金融政策、工商管理政策、劳动工资政策、产品计量监督政策、商品进出口政策等。
b．经济政策的主要目的可以概括为以下几个方面：
第一，规划指引社会经济的发展方向，使社会经济朝着最有利的方向发展；
第二，保障资源的优化配置，提高生产效率，促使社会生产力和国民财富不断增长；
第三，保障公共资金的筹集，保障社会公共需求的满足；
第四，规范社会经济行为，保障社会经济领域的规范运作。
③社会政策
社会政策是指政府根据社会发展的需要，通过法定政治程序制定和执行的社会管理领域的发展方向和行为规范。
a．社会政策包括人口政策、户籍身份管理政策、社会保障政策、交通管理政策、环境卫生与环境保护政策、犯罪处罚政策等。
b．社会政策的主要目的可以概括为以下几个方面：
第一，规范社会行为，保障社会秩序，创造良好的社会人文环境；
第二，治理保护自然环境，优化人类生存的自然条件；
第三，增进社会福利，实施社会保障，提高人民生活生平，促进社会稳定发展。
④教科文政策
教科文政策是指政府根据社会发展的需要，通过法定政治程序制定和执行的教育、科技、文化领域的发展方向和行为规范。
a．教科文政策包括教育政策、科研政策、技术引进政策、新闻出版政策、体育事业发展政策等。
b．教科文政策的主要目的可以概括为以下几个方面：
第一，规划教育、科技、文化领域的发展方向和发展规模，以保障社会精神文明领域的发展与经济、政治、社会领域的发展相适应；
第二，保障科学技术的创新，保障创新的科学技术向直接生产力的转化；
第三，发展文化事业，保障社会文化生活需求的满足；
第四，制定行为规范，保障社会精神文明领域的健康发展。
（3）地方政策
地方政策是指在国家基本政策和社会各领域管理和发展政策的方向和原则下，各级地方政府针对自己行政区域的具体特点，通过法定政治程序制定和推行的适合本地区公共事务的政策。
①中央与地方分权治理
a．军事国防政策、外交政策、国家安全政策、宏观经济发展政策以及其他国家基本政策的制定和执行是中央政府的职责；
b．社会治安、环境卫生、医疗保健、社会保障、微观经济发展等，其政策的制定和执行属于地方政府的职责；
c．教育、科技、公共补贴、公共交通等政策的制定和执行则属于中央政府与地方政府共同的职责。
②中央政府所制定的国家基本政策和社会各领域管理发展政策，对地方来说具有以下特点：
a．由于中央政策是针对社会发展的战略方向而制定，带有极大的原则性，因此中央政策在地方上执行需要根据地方具体情况进一步具体化；
b．由于中央政策是针对全国普遍情况而制定，所以带有极大的普遍性，有的内容不能适应地方的特殊情况，因此需要针对特殊情况制定地方政策以补充中央政策；
c．由于中央与地方的管理职能不同，因此，需要地方政策直接处理中央政策之外的地方公共事务。

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