行政诉讼中存在的问题及对策——九九行政法年会综述

行政诉讼中存在的问题及对策——九九行政法年会综述
中国法学会行政法学会1999年学术研讨会，于5 月下旬在珠海召开。这次年会正值行政诉讼法颁布十年之际，为了纪念这一行政法制建设上里程碑式的法律，与会代表围绕着行政诉讼的主题展开研讨，较突出的议题如下：
  一、从整体上探讨行政诉讼存在的问题，提出对策
  与会同志充分肯定了行政诉讼法颁布十年来，行政诉讼理论与实践所取得的成绩，并认为行政诉讼法在我国民主与法制建设中的地位和作用如何评价也不会过高，随着时间的推移，理论工作者与从事实践的同志们对此的认识愈加深刻。但是法律本身的意义与所产生的社会效果相比，反差较大，也是公认的事实。
与会同志在探讨产生这一问题原因的前提下，提出了如下建议：第一，完善立法或在目前通过司法解释的办法，解决行政诉讼法制定时缺乏有关经验，先天不足的问题，如受案范围的进一步界定、增加判决形式、当事人的资格等。第二，在制度或体制上确保法院的独立性和法官的中立性，以克服地方保护主义和官官相护的弊端。第三，挖掘诉讼程序内在的资源，建立有效监督制约机制。要解决行政诉讼不公，老百姓不敢告、不愿告，对行政诉讼丧失信心的问题，不能仅从诉讼之外找监督制约途径（诉讼之外的监督必须有理性，有正当程序作为保障）；更重要的是挖掘诉讼程序内在的潜力，如通过完善诉讼程序或某些规则的办法保证诉讼的公正性。第四，针对已结案的行政诉讼效果不理想，执行困难的实际情况，与会同志提出了增加案件种类的建议。如将可以附带的民事案件尽量附带起来，或者像日本那样增加当事人诉讼这一诉讼种类，减轻当事人的讼累，使涉及民事纠纷的这一部分案件，在经过行政审判后，实际效果转好并便于执行。执行难的另一个问题，据同志们分析，是实践性的，即行政诉讼法规定的执行措施是有效的，但法院并未充分利用这些手段强制行政机关履行判决，这其中有法院轻视私人利益的原因，也有法院人员怕得罪行政机关影响今后寻求相关利益的原因。第五，改善行政审判的法治环境。行政诉讼与法治是一种互动关系。时至今日仍有不少国家机关工作人员或领导干部认为法院受理违法者的起诉就是干扰行政执法，就是包庇违法人，有的认为只要行政机关执法的大方向正确，法院就必须维持行政机关的决定，等等。因此有必要在全社会建立法治信仰，要确立法治是一个国家重要的利益、效益最大的投资信念，减轻行政审判的压力。
  二、关于行政诉讼中司法权与行政权的界限
  这一范围内的讨论包括几方面的内容：①司法最终权。我国的行政诉讼使行政机关的决定不再具有最终性，使人们认识到司法最终权的存在。法院在解决法律争端方面优于行政机关的原因，在于司法程序的制约和保障。②合法性审查。论者认为，合法性审查原则虽指的是具体行政行为的合法性审查，但并不意味着法院不能对抽象行政行为进行审查，只不过法院对抽象行政行为是否合法不行使最终的裁判权而已；与众不同的是，有论者认为合法性审查所审查的是具体行政行为是否合法，而不是审查其是否违法，因为在论者看来，不合法不一定就是违法。③尊重行政机关的首次判断权。西方国家司法最终解决纠纷，但法院尊重行政机关对事实的判断，法院是审查行政行为的适法性，而不是代替行政机关对事实进行判断，论者以为这是司法权与行政权关系的界限。
会议还探讨了行政诉讼的一系列问题如当事人的资格和责任、证据诸问题、审查事实问题和审查行政处罚法定依 据的问题、诉讼时效、庭审方式的改革、法律适用、二审程序的完善、案由的结构设计、裁判文书的改革、行政赔偿诉讼、判决形式、行政公诉以及设立行政法院的问题，等等。会议共收到论文40多篇。
基层行政机关在行政诉讼中存在的问题有哪些？
   (一)行政机关干预司法活动
【案例】 1998年11月20日上午，陈某不服某市公安局限制人身自由、扣押财产案在该市A区法院开庭审理。该市A区人大、区政法委、区检察院派员参加旁听，市、区两位人大代表临案听审。庭审调查中，市公安局以刑事侦查为由拒绝提供能证明其还在继续进行刑事侦查的证据。开庭前后，区人大副主任、法院行政庭长、执行庭长分别向市公安局的法制干事申明其不能在审判机关抓人。宣布休庭后，双方当事人进行庭审笔录签字。陈某刚签完字摁过手印，市公安局的几名工作人员(未着装、未出示工作证，亦未与法院联系)即捉住陈某，将其从审判庭带出。当快出法庭大门时，该院主管行政审判工作的副院长上前询问，并说明了自己的身份。但遭到该局工作人员的嘲讽。其中一个青年人还扯掉该法院一法庭庭长的肩章。在场的市、区两级人大代表尹某出示人大代表证和市公安局执法监督员证，并再三要求他们出示工作证，亦遭到他们的无理拒绝和嘲笑。陈某当日被强行抓走。评析在法庭审理行政案件期间，被告抓捕原告的行为说明我国行政权尚不能完全依法行使，行政机关践踏司法权威的事情时有发生。本案即是一起典型的行政机关干预司法活动的案件。事件发生的原因固然是多方面的，从行政机关的角度讲，说明我国行政机关有待进一步加强依法行政，树立行政机关对行政审判活动的配合和尊重，树立任何组织都不能在审判活动中享有的特权的观念。 行政机关对审判活动权威的认可程度，必然影响行政案件的审判质量。从宪政体制角度考量，“一府两院”即中央人民政府(国务院)和最高人民法院、最高人民检察院都是直接隶属于人民代表大会的。法院与行政机关在地位上是平等的。但是，由于我国自古以来行政权十分强大，司法权依附于行政权，这种传统很难在短期内得以消除，在目前的情况下，法院的地位与行政机关相比依然较低。这种思想至今还存在于一些行政领导的观念中。因此，出现本案中公安机关无视司法权威，当庭抓人的现象也就可以理解。 很难想象，在司法权威被任意蔑视的情况下，可以实现案件的公正审理。为杜绝部分行政机关在诉讼中滥用职权，保证人民法院独立公正地审判行政案件，保护公民、法人和其他组织合法权益，必须正确处理行政机关和法院的关系。为此，要做到以下几点：一是行政机关不能支配法院的财政。目前，政府掌握着向法院进行财政拨款的权力，由于“对一个人生命具有控制权即可实现对该人意志的左右”的道理，使法院不敢独立行使行政审判权，为此有必要剪断法院对政府财政依赖的脐带。二是行政机关不再支配法院的人事制度，法院的人事制度体现在法官的提拔、任免方面。目前，法院人事制度的行政化色彩很浓。法院院长人选由党政人事组织部门推荐的制度限制了法院的独立性。为此，根据我国的宪政体制，有必要在各级人民代表大会内部设立法官遴选委员会，负责法官的任免工作，实现法官的独立，提高法院的地位。三是增加行政机关干预司法独立审判工作方面的罪名，理顺其他机关特别是公安机关与法院的关系。对于类似本案的情况，赋予法院对干预者刑事审判、裁判定罪的权力，增加有关罪名，会起到较好的扼制作用。
(二)行政机关对行政相对人提起行政诉讼
【案例】 2000年，某乡干旱歉收，该乡某村农民拖欠统筹款、提留款的情况越来越多。该乡政府为清收拖欠的统筹款、提留款，让这些拖欠款项的农户出具欠条，写明所欠钱数及还款El期。如果农户逾期不还，乡政府就有权凭该欠条以债务纠纷向乡人民法庭提起诉讼。朱老头等l3户农民直到年底仍未交清所欠款项，乡政府于l2月8日将朱老头等l3户农户告上了法庭，要求法庭判决上述农民偿还欠款，并支付利息等损失。评析 乡政府向农民追缴提留款是行政征收行为，在行政征收的法律关系中，征收者政府是行政主体，被征收者农民是行政相对人。所谓行政征收，就是指行政机关根据法律的规定，以强制的方式无偿向相对人征集一定数额的金钱或者实物的行政行为。行政征收具有单方性、无偿性、羁束性和强制性的特征。 本案有两个问题需要明确：一是此类案件不同于民事债务纠纷。乡、镇人民政府向村民征收统筹款、提留款的行为属于具体行政行为，双方因此而形成的关系是行政法律关系，这种征收关系以及被征收人的义务不因村民出具欠条而改变，也不会因超过时效而失去法律保护。乡、镇人民政府让农户出具欠条、限期交清的行为，实质上是对原征收期间的宽展或推延准许。二是本案行政主体作原告有违法律规定。作为行政征收行为，当相对人不履行法定义务时，行政主体应当先通过行政程序予以解决。如发出限期缴纳通知、课以执行罚或依法强制执行等。乡政府在穷尽了行政程序仍不能使行政决定得以实现的情况下，可进入申请法院强制执行程序，而不必也不能向人民法院提起诉讼要求进行审理。
(三)行政诉讼的被告不应诉
【案例】 1998年元旦到春节期间，某县公安局动员所属派出所和乡镇联防队在全县范围内打击非法聚赌活动。l月17日晚，该县某乡派出所和联防队根据群众举报，得知村民吴某家有l0多人聚赌，就前往吴某家抓赌。到吴某家时，派出所和联防队各有两人堵在吴某家的前后门外，派出所周副所长敲门进屋。周副所长大声说：“我们是派出所来抓赌的，谁也不许跑。”这时，派出所和联防队的人员大都进了屋内，联防队员魏某收缴了桌上的赌具和赌资，周副所长宣布参赌人员每人罚款2000元，并当场收缴了罚款。 本来事情也就过去了，可是某天吴某和律师在一起聊天，说起了被罚款之事。律师觉得这个案子获胜的把握比较大，于是劝吴某提起行政诉讼。吴某接受了律师建议，在诉讼时效期间内向当地人民法院提起行政诉讼。人民法院按照《行政诉讼法》的规定受理了案件，确定在1月25日开庭，同时向该县公安局送达了传票。公安局认为自己是堂堂的行政机关，人民法院也是国家机关，肯定会维护自己的利益，所以对这个案件根本不予理睬。到了开庭审理的时候，公安局长本人没出庭，同时也没委托代理人出庭。见此情形，人民法院宣布推迟2天开庭。该县公安局局长因此非常得意。在此期间，县人民法院再次依法向县公安局送达了传票。2天后，人民法院依法开庭。和上次一样，县公安局还是没有出庭。于是，县人民法院根据《行政诉讼法》的规定，依法作出判决：撤销原罚款2000元的处罚决定，同时责令县公安局重新作出决定。 评析 本案涉及到行政诉讼中的缺席判决制度。缺席判决是与对席判决相对而言的，是在诉讼当事人一方拒绝履行出庭诉讼义务时，为了维护法律的尊严，防止拖延诉讼，保护另一方当事人的合法权益而设立的程序制度。人民法院审理行政案件，以对席判决为原则，缺席判决为例外。因为对席判决体现了当事人平等，有利于查明案情、使案件得到客观公正的处理，所以在行政诉讼过程中应当审慎适用缺席判决。据此，《行政诉讼法》规定了严格的缺席判决适用条件。 《行政诉讼法》和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》确定了两种缺席判决方式。一种是对于原告和上诉人的缺席判决。最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第49条第2款规定：原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可而中途退庭的，人民法院可以缺席判决。另一种是对于被告的缺席判决。《行政诉讼法》第48条规定：经人民法院两次合法传唤，被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。 由此可以看出，在下列情况下可以缺席判决：(1)原告或者上诉人申请撤诉，经人民法院审查裁定不准撤诉的案件，原告或者上诉人经法院合法传唤无正当理由拒不到庭。(2)原告或者上诉人申请撤诉，经人民法院审查裁定不准撤诉的案件，原告或者上诉人未经法庭许可而中途退庭。(3)被告经人民法院传票传唤，无正当理由拒不到庭。本案属于第三种情况。对于该情形，有三个问题需要说明： 第一，何为合法传唤。合法传唤是指人民法院严格按照法定程序和方式对当事人进行传唤。合法传唤，一是要有传票，二是要把传票送达到本人，三是要有送达回执。采用口头、电话、广播等简便方式，或者虽然有传票但是没有送达本人或者是没有送达回执的，都不是合法传唤。本案中人民法院的传唤均按照《行政诉讼法》规定的送达程序送达，是完全符合法律规定的。 第二，何为经两次合法传唤。经两次合法传唤，是指合法传唤的次数不得少于两次。如果传唤次数少于两次，就不能够对被告作出缺席判决。本案中县人民法院在开庭前已经送达了一次传票，在县公安局没有派人出庭的时候作出推迟开庭的决定，同时又送达了传票，符合《行政诉讼法》两次合法传唤的规定。 第三，何为无正当理由。无正当理由是相对于有正当理由而言的。所谓正当理由，是指当事人具有不可抗力等原因不能到庭的情况，如战争或者严重自然灾害以及其他正当理由等。本案中的被告自以为是国家机关，人民法院不会判决其败诉，所以不去法庭应诉，根本不属于法律规定的正当理由，而是蔑视法庭。综上所述，县人民法院根据《行政诉讼法》第48条的规定作出缺席判决，是合法有效的。
(四)行政诉讼的被告不积极举证
【案例】 2000年1月27日清早，邢某与原告王某因琐事发生纠纷，被告某县公安局根据调查对原告进行治安处罚，以(2000)第2号治安管理处罚裁决书给予原告治安拘留l5日，裁决书规定的申诉期限为5日，后又以(2000)第3号治安管理处罚裁决书，给予原告治安罚款200元，原告不服向该县人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告该县公安局(2000)第2号、第3号治安管理处罚裁决。 原告诉称，第二份裁决书没有按照法律规定给足申诉期限，第二份裁决书事实依据不足，请求法院予以撤销。被告辩称，第一份给予原告治安拘留l5日的裁决书，我局发现问题后即撤销，改为对原告治安罚款200元。我局认为，第2号裁决书违反法定程序，即自行更正发出第3号裁决书对原告由拘留l5日变更为治安罚款200元。我局对原告给予治安罚款200元的决定是合法的，请法院予以维持。 法院审理认为，被告某县公安局处罚原告的(Z000)第2号治安管理处罚裁决书，没有按照法律的规定给足申诉期限，属程序违法。另外，被告提供的证据中没有关于对原告从治安拘留15日改变为罚款200元的有效记录，也未提供变更的法律手续和依据，对于被告提出的“第2号裁决书违反法定程序，即自行更正，发出第3号裁决书对原告由拘留l5日变更为治安罚款200元”的反驳理由，不予采信。(2000)第3号裁决书在没有正式手续撤销前一行政行为时，针对同一事实又作出裁决，违反了“一事不再罚”原则。因此，判决撤销该县公安局(2000)第2号、第3号治安管理处罚裁决。评析行政诉讼法第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任；应该提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”由此确立了被告负举证责任的制度。 行政诉讼中被告承担举证责任反映了我国行政诉讼的重要特征。确定行政机关承担举证责任的理由是：(1)从法治角度看，行政机关作出任何具体行政行为应当遵循“先取证，后裁决”的规则，不得在缺乏法定事实要件和法律依据的情况下，对公民、法人或其他组织实施行政行为，否则即为违法。举证责任由被告承担是行政机关行使行政管理职权和履行依法行政职责的统一，是权利、义务相一致的表现。(2)行政机关和相对人在法律地位上是不平等的，行政机关处于管理和主动地位，行政行为具有单方性的特征，行政机关可以根据自己的意志认定事实和适用法律，无须征得相对人的同意，甚至，在某些情况下，相对人是不知情的，如果要原告负举证责任，就可能出现因其举证困难而败诉，有违保护相对人合法权益这一行政诉讼目的。(3)行政机关与原告相比具有举证优势。在行政程序中，行政机关处于主动地位。一般情况下，依其单方面意思表示就能引起法律关系的产生、变更和消灭。另外，行政机关具备专业知识和技术条件，相对于原告有更优越、更充分的举证能力。(4)被告承担举证责任，还是立法政策上选择的结果，具有引导行政的功能。法律设置举证责任的目的是为了解决当案件处于真伪不明状态时，法院应当如何作出裁判的问题，即解决这种真伪不明状态引起的诉讼结果的归属问题。规定由被告承担举证责任可以引导和督促行政机关严格履行“先取证、后裁决”的规则，推动法治行政的实现。 本案中，在请求撤销具体行政行为的诉讼中原告只需向法庭提交2000年第2号、第3号两份治安处罚裁决书，证明具体行政行为的存在即可，无须进一步提出证据证明被诉具体行政行为的违法性。而被告负举证责任原则要求被告某县公安局提供邢某的报案笔录和纠纷的调查报告及调查材料，以证明案件的来源和所掌握的法律事实。此外，还必须提供立案登记表和行政处罚告知通知书和告知笔录，以证明对原告拘留l5 E1和罚款200元的行政行为符合法定程序。总之，行政行为合法性的所有事实和依据均需由被告证明。本案中，被告提出答辩主张，第一份给予原告治安拘留15日的裁定书，该局发现问题后即撤销，改为对原告治安罚款200元。该局认为，第2号裁决书违反法定程序，即自行更正发出第3号裁决书对原告由拘留l5日变更为治安罚款200元。对这一主张，被告应承担举证责任。然而，在被告提交的证据材料中，并没有关于如何对原告的处罚从治安拘留l5日改变为罚款的有效记载，也没有变更具体行政行为的法律手续和依据。因此被告的该项诉讼主张不能成立。从被告提交的所有证据中只能得出如下结论，被告在没有正式手续撤销(2000)第2号治安处罚裁决书前，基于同一事实和同一理由作出了(2000)第3号治安处罚裁决书，是违反“一事不再罚”的违法行为。这就是举证责任的功能，即在案件事实真伪不明的情况下，具体到本案中被告是否实际上撤销了(2000)第2号裁决书已无法查明，法院根据举证责任的原理，在审查现有证据的基础上，作出判决撤销被告的具体行政行为，因此是正确的。
(五)行政诉讼的被告不按时举证
【案例】 某公司系全民所有制企业，享有黄金饰品经营权。l999年10月9日，某省工商局认定某公司在1998年12月至l999年3月期间，先后三次通过翟某父女，从自称某省某市某厂的人手中，购进24K黄金饰品l7836．12克，每克人民币85元，总金额为人民币1516070．20元。某公司与无黄金饰品经营权的不法人员进行黄金饰品买卖活动，已构成私相买卖行为，违反了《中华人民共和国金银管理条例》的相关规定。依照该条例，某省工商局对某公司作出罚款人民币l8万元的行政处罚决定。某公司不服，向国家工商行政管理局申请复议，经复议维持原处罚决定。 某公司于l999年10月15日向某市某区人民法院提起诉讼。诉称：原告是全民所有制企业，享有黄金饰品经营权，证件手续齐备。原告于1998年12月开始与某省某市某厂洽谈购买黄金饰品，成交前按规定审查了对方提供的《企业法人营业执照》和《经营金银制品许可证》，还专门到中国人民银行某市分行进行了咨询，并取得了中国人民银行银复字(1993)119号关于某省某市某厂经营黄金饰品业务范围文本。原告在确认对方确实享有合法有效的黄金饰品经营权的前提下，才从某市某厂购进黄金饰品，每次成交均由对方送货，经检验符合要求并由对方提供发票后，再由原告将货款汇至某市中国银行的某市某厂的户名账号上。被告作出这一具体行政行为没有充分的事实和法律依据，严重侵害了原告的合法权益，请求法院撤销被告所作的行政处罚决定。某区人民法院决定受理该行政案件，于l999年10月25日向某省工商局送达了起诉状副本。某区法院决定于1999年11月10日开庭审理此案。某省工商局认为行政处罚决定事实清楚、证据确凿，肯定不会败诉，于是没有在开庭审理以前提交作出具体行政行为的证据，而是在一审庭审结束以前才提交作出具体行政行为所依据的证据。证据虽然非常充分，完全能够证明某公司确实违反了相关法律的规定，应该受到处罚，但是人民法院却作出了“证据不足，撤销处罚决定”的判决。 评析 本案涉及行政诉讼案件中被告的举证时限问题。 《行政诉讼法》没有规定被告举证的时限。为了便于案件的审理，最高人民法院曾在《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》第30条作出规定：被告在第一审庭审结束前，不提供或者不能提供作出具体行政行为的主要证据和所依据的规范性文件的，人民法院可以判决撤销被诉具体行政行为。该条将行政机关提供主要证据和所依据的规范性文件的期限限定在第一审庭审结束以前。依据该规定，本案中的被告在一审庭审结束以前提供作出具体行政行为的证据，是符合法律规定的，人民法院应该作出维持判决。 最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第26条对于该规定作了修改。该解释第26条第2款规定：被告应当在收到起诉状副本之日起l0日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。这一规定将被告提供证据、依据的期限提前至“被告收到起诉状副本之日起10日内”。 本案中，某区人民法院于1999年10月25日向某省工商局送达了起诉状副本，被告某省工商局应该在自10月25日起的l0日内向人民法院提交作出具体行政行为的证据。而被告却在没有任何正当理由的情况下，直到1999年ll月10日开庭审理案件后才提交作出具体行政行为的证据，已经超过了最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》规定的10日期限。因此，人民法院作出撤销判决是正确的。
(六)行政诉讼的被告在诉讼期间自行取证
【案例】 原告某市新兴电器商场于1990年10月7日自某省环宇集团实业公司购进TDK录音磁带3万盘。该批录音磁带系环宇集团实业公司通过合法手续从香港某贸易公司购进，直接从日本港装船，于1990年8月5日运抵广州口岸的，有日本国产地证明书和我国海关货物进口证明书。某顾客在原告处购买两盘磁带，使用后发现质量低劣，便向被告市工商行政管理局举报，被告立即派人将原告尚未售出的l7550盘录音磁带予以查封扣押。后被告将该顾客提供的两盘录音磁带送国家工业产品质量检测中心进行检测。经检验，认定其质量低于日产TDK磁带，系冒牌产品。随即，被告以原告出售冒牌商品为由，根据《中华人民共和国商标法》第38条第2项的规定，作出对原告罚款5000元的处罚决定。原告不服，向人民法院提起诉讼，要求撤销被告所作的处罚决定，并赔偿由此造成的经济损失。在案件审理过程中，被告发现自己可以向法院提供的仅有对两盘录音磁带的质量检测结论，再无其他证据；且被告未按法定数量和方法进行抽样鉴定，认定原告出售的3万盘磁带均系假冒商品，显然证据不足。为避免败诉，未经法院许可，被告在诉讼期间对该批磁带重新依法定程序抽样提取，送法定鉴定机构重新作出鉴定；同时，送日本某株式会社进行商标鉴定。两方一致结论为：质量明显低于日产TDK磁带，系假冒商品。但是，被告将该鉴定结论提交法院后，法院仍以证据不足为由判被告败诉。评析 本案涉及行政诉讼中证据的调取、收集规则。《行政诉讼法》第33条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”这一规定表明，在诉讼期间，被告不得自行取证。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第30条规定：被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。 《行政诉讼法》之所以确立了这一规则，主要是因为：(1)先取证再作出具体行政行为，是具体行政行为合法的前提。如果被告是在没有取得证据的条件下作出具体行政行为的，其具体行为已构成违法。在行政诉讼过程中再收集证据，即使其收集的证据是真实的和有证明力的，也不能使其违法的行为取得合法性。法律不能允许被告以事后收集的证据来证明原主要证据不足的具体行政行为合法，以规避对其违法行为承担法律责任。(2)在行政管理中被告享有种种权力，能采取各种强制手段。如果允许其在行政诉讼过程中自行向原告和证人收集证据，则被告有可能利用其行政权力和强制手段，对原告和证人进行威逼利诱，制造出假证据，或诱使原告和证人提供虚假证词，以掩盖其具体行政行为的违法情形。(3)进入诉讼程序后，行政机关继续自行收集证据，恰恰说明行政机关的具体行政行为是在无事实根据或者没有足够证据的情况下作出的。对这种先裁决后取证的做法的认可，是对违法行为的认可，不利于行政机关依法行使职权，不利于维护公民、法人或者其他组织的合法权益。 本案中，被告市工商行政管理局便违反了《行政诉讼法》关于诉讼期间被告不得自行取证的规定。被告对原告据以作出处罚决定的证据只有对顾客提交的两盘录音磁带的质量检测结论，而无其他证据。被告未按法定数量和方法进行抽样鉴定，便认定原告出售的3万盘录音磁带均系假冒商品，显系证据不足。为了避免败诉，被告在诉讼过程中未经人民法院同意，自行补充鉴定，虽然该鉴定结论能够证明原告出售的3万盘录音磁带均系假冒商品，但为时已晚。根据诉讼期间被告不得自行取证这一行政诉讼取证规则，被告难逃败诉的结局。
(七)行政诉讼的被告在二审诉讼中自行改变具体行政行为
【案例】 某地国税局直属稽查分局，在对辖区内一汽配公司进行税务稽查时，认定该企业存在“账外经营”行为，遂作出‘‘限期补缴增值税款l7万元，并处罚款1万元”的决定。该企业对此决定不服，认为税务机关认定其“账外经营”依据不足，其应补缴的税款未达17万元。该企业在按要求缴清税款后，随即向稽查分局的上级单位该地国税局申请复议，后因对“维持”的复议裁决不服，遂向一审法院提起行政诉讼。一审法院经审查后认定，税务机关决定是适当的，并无不妥之处，于是判决维持行政决定，驳回原告诉讼请求。该企业仍不服，向二审法院提起上诉，请求撤销一审判决和行政决定，二审法院受案后，经过详细审查，认定税务机关作出被诉具体行政行为时证据不足，一审法院作出维持判决显然不妥。在二审法院准备作出撤销一审判决和税务机关行政决定的终审判决前，该国税机关为了争取主动，挽回面子，遂向该汽配公司发出一份更正的《补缴税款通知书》，将应补缴的税款更正为9．8万元。同时，该国税局要求该汽配公司撤回上诉，汽配公司考虑到以后同国税局的长期关系，遂向法院提出撤回上诉的申请。评析原告撤诉是行政诉讼阻却的事由之一。所谓撤诉，即指原告在法院宣告判决或裁定之前，按照法律规定的程序，放弃其起诉权的诉讼行为。撤诉经法院批准将导致诉讼终结。撤诉分为两种情况：一是申请撤诉，即原告自愿放弃起诉权的行为。申请撤诉是法院赋予原告专有的诉讼权利，准予撤诉则是人民法院审判权的表现。撤诉并不完全是原告单方面的诉讼行为，而是原告申请撤诉和人民法院准予撤诉两种行为共同构成的诉讼活动。原告行使撤诉请求权，需经人民法院决定准予撤诉，撤诉才能最终实现，也就是说，不是原告只要申请撤诉，法院都准予的。二是视为申请撤诉，主要是经法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，或者在庭审期间，原告未经法庭许可中途退庭，拒不返回等情况，这种撤诉，也必须经法庭准许。 一般来讲，法院对原告的撤诉是否准许，主要是看撤诉是否符合法律规定，如果原告撤诉是为了规避法律，使违法行政行为逃避人民法院的司法监督，损害了国家、社会公共利益和他人利益，人民法院不应准许撤诉。 那么，具体到本案而言，原告的撤诉申请，法院应否准许呢?本案中，被告税务机关在二审法院作出终审判决前，自行改变了其作出的被诉具体行政行为，原告遂向法院提出了撤诉申请。一般来说，在行政诉讼过程中，当被告发现自己作出的被诉具体行政行为不当或者有错误时，应允许其依据相应的法律程序加以改变，以便及时纠正违法的具体行政行为，也可以尽早息讼。《行政诉讼法》第51条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，被告可以改变被诉具体行政行为。但要注意，这里的“宣告判决或者裁定前”是指一审宣判前，而且即使在一审中，被诉行政机关的改变权也被加以限制，而并不像诉前行政机关能拥有完全改变权。至于在二审中，由于一审法院已经针对被诉具体行政行为作出了裁判，而二审审判的对象又是一审裁判，如果允许行政机关在二审中改变被诉具体行政行为，就意味着一审裁判的对象便不再存在，一审的裁判则必然空有虚名，这不仅可使一审法院的权威受到损害，而且也会使二审没有必要进行，行政诉讼也便无法开展。因此，最高人民法院《关于贯彻执行<行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》第76条规定：“在第二审程序中，行政机关不得改变其原具体行政行为。上诉人如因行政机关改变其原具体行政行为而申请撤回上诉的，人民法院不予准许。”这样规定，保证了行政诉讼的完整性，有利于切实保护相对人的合法权益。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释未对该问题作出规定，但依法理，在一审程序中，行政机关的具体行政行为已经人民法院审查，无论合法、违法均已经国家审判权确认，行政机关对此完全失去处分权，即使行政机关改变具体行政行为也不会对法院判决产生任何影响。因此在本案中，税务机关不得在二审宣判前，自行改变其作出的被诉具体行政行为，即使作出，法院也不予承认其效力。上诉人也无权承认其效力并因此撤回上诉，上诉人汽配公司因税务机关改变其原作出的《补缴税款通知书》而申请撤回上诉。
(八)行政诉讼的被告不执行法院判决
【案例】 原告李某在某市承包了一间建材店经营木材。l994年9月10日，李某从某镇横涧木材厂购进松木l88条。同年ll月，被告某区林业局到原告的建材店检查上述松木的来源，要求原告交验木材运输放行证。被告查验了原告提交的运输放行证，发现运输放行证上写的单位是横涧木材厂，购货发票上的单位却是横涧工艺厂；运输放行证起止地点是甲县至乙县，原告却在某市卸货。放行证上的数量是200条，现只有188条。据此，被告认定原告所售木材货证不符，作出没收其l88条松木的处罚决定。 原告不服，向区人民法院提起行政诉讼。法院经审理查明：原告交验的运输放行证上所写的单位与购货发票上的单位不一致，是由于当地林业主管部门签发放行证时没有按发票上的单位(横涧工艺厂)填写，只填写了当地对该厂的习惯称呼(横涧木材厂)。经走访省、市林业主管部门，得知木材放行证起止点全程有效，中途卸车是允许的，只要木材品种、规格不变，实际数量少于放行证上的数量亦属合法。因此，区人民法院于1995年3月4日判决撤销被告对原告的行政处罚决定，将没收的木材还给原告。裁决书送达后，双方都没有上诉。但上诉期满后，被告仍拒不将其没收的木材返还给原告。原告无奈，只得向区人民法院申请强制执行。 评析 本案涉及行政诉讼的执行程序。行政案件的执行，是指人民法院的执行组织，按照法律规定的程序，根据人民法院生效的行政判决、裁定，以及行政机关依法申请执行的生效行政裁决的规定，在负有义务的一方当事人拒不履行义务时，强制其履行义务的活动。行政案件的执行是人民法院的行政判决、裁定确定的行政法律关系得以实现的最后保证，是保证行政机关行使行政权的重要手段，也有助于彻底保护公民、法人和其他组织的合法权益。 《行政诉讼法》第65条第l款规定：“当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定。”如果行政机关拒绝履行人民法院发生法律效力的行政判决、裁定，公民、法人或者其他组织可以向人民法院申请强制执行，人民法院也可以依职权强制执行。按照《行政诉讼法》第65条第3款的规定，人民法院对拒绝履行判决、裁定的行政机关可以采取以下措施：(一)对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行从该行政机关的账户内划拨；(二)在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款；(三)向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；(四)拒不履行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第83条规定：“对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。”本案中，区人民法院作出裁决后，原告、被告双方都没有上诉，法院判决自动生效。依照《行政诉讼法》第58条的规定，被告应自觉履行法院判决，但是被告却一直拒不依照区人民法院的判决将其没收的木材返还给原告。此时，原告李某可以向人民法院申请强制执行，将被没收的木材返还给自己。 近年来，我国法治建设有了很大发展，人们的法律意识、法治观念有了较大的提高，但是，这还是远远不够的，尤其是行政机关的工作人员，法制观念淡薄，缺少对法治的应有认识，把自己摆在了不应该的位置。在执法过程中，行政机关工作人员没有服务行政观念，处处以主人翁身份出现；在司法过程中，又不能正确处理与司法机关的关系，尤其在作了行政案件被告时，更是不能深刻理解被告的法律性质和地位，对司法机关的判决置之不理、我行我素。要杜绝这些无视法律的权威与尊严的行为，一方面要继续增强行政机关工作人员的法制观念，继续推进依法行政的建设；另一方面对蔑视法律权威的行为必须严惩，不仅要承担相应的行政责任，而且有必要通过增加相关罪名，使行政机关畏于刑罚而不敢不履行法院判决，提高行政审判和行政判决的权威。
(九)行政执法机关不在规定期限内申请强制执行
【案例】 1992年至l994年间，王宗孝前邻居韩学仁在未经市政规划部门批准的情况下采取分层施工的方法，沿王家两层小楼前20cm外建房，损害了王家的采光、通风权益。为此，王宗孝曾多次要求某市规划管理局依法处理。1994年间，韩在原建筑基础上加盖二层时，王宗孝出面阻止并砸坏了一根新建水泥柱，韩诉至法院要求恢复原状、赔偿损失。受诉法院经审理判令王宗孝赔偿人民币l6．24元，并驳回了韩某恢复原状的诉讼请求。同年8月间，王宗孝再次前往某市规划局桌区规划管理办公室，反映韩某非法加盖二层楼房问题并要求处理。规划局于同年10月26日作出并向韩学仁送达了《关于韩学仁违法建筑的处罚决定》，要求韩拆除第二层，但未向原告王宗孝送达。韩某收到该处罚决定后未自动履行，规划局也因未在法定期限三个月内申请人民法院强制执行，而使该行政决定对韩学仁违法建筑的处罚落空。 原告王宗孝于l995年4月22日以规划局不履行规划管理职责为由向某市某区人民法院提起行政诉讼，请求人民法院判决被告某市规划局履行法定职责，作出具体行政行为，对韩学仁违法建筑予以拆除，以保护原告的合法权益。 被告辩称：原告曾向规划局反映前邻居韩学仁非法加盖二层楼问题，但被告已经于1994年10月26日下发了94(144)号《关于韩学仁违法建筑的处罚决定》，并于同日将该文送达韩学仁。后原告没有主动查问，被告认为韩家已经自动履行处罚决定，两家矛盾已经解决。l995年4月底，被告接到原告的起诉状后，申请法院强制执行94(144)号文，但法院以超出申请执行的期限为由而不予强制执行。 某市某区人民法院经审理认为，被告规划局系地方人民政府城市规划行政主管部门，主管本行政区域内的城市规划管理工作，对本行政区域内的建筑行为依法负有管理职责。本案原告认为其前邻居韩某未经批准擅自建筑楼房而严重影响其采光、通风的合法权益，请求被告依法处理是正确的，被告对原告的请求不仅应当作出明确的答复和处理，而且在违章建筑责任人不自觉履行处罚决定的情况下，亦应依职权在法定期限内申请人民法院强制执行，以确保原告的合法权益不受侵害。依照《中华人民共和国城市规划法》第九条第二款、第十条、第三十二条、第四十条及《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十一条第一款第五项之规定，某区人民法院于l995年6月28日作出判决：责成被某市规划局在本判决生效后30日内对原告王宗孝的请求作出具体行政行为。一审判决送达后，本案原、被告在法定期限内均未提起上诉。 评析 本案是一起因政府规划管理部门未完全履行规划管理职责，不在法律规定的期限内申请人民法院对行政处罚决定强制执行，从而使行政处罚决定实际上归于无效而起的行政诉讼案件。该案向行政执法部门和受理行政诉讼案件的国家审判机关提出了一个尚未引起注意的新问题，即行政机关的行政行为达到何种程度才是完全履行了自己的职责，亦即行政机关虽已作出行政行为，但未督促相对人自觉履行又未在规定期限内申请人民法院强制执行，与该行政行为有利害关系的公民能否对作出该行政行为的行政机关提起行政诉讼的问题。 《中华人民共和国城市规划法》第40条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设、限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划主管部门责令限期改正，并处罚款。”因此，韩某违法建房的行为理应在政府规划管理部门管辖的范围之内，某市规划局某区规划管理办公室在接到本案原告王宗孝的投诉后，对韩某作出行政处罚决定并责令其拆除违法加盖的二楼亦是正确的。问题在于，此后规划部门既未认真督促韩某自觉履行，亦未在规定期限内申请人民法院强制执行，实际上使该处罚决定归于无效。而本案中王宗孝的合法权益既未得到实现，城市规划管理秩序亦未得到有效保障。我国的城市管理规划法明确规定；“当事人逾期不申请行政复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。”据此，我们认为，针对王宗孝的投诉和韩某违法建筑的行为作出行政行为以及依法申请人民法院强制执行的后续环节均系规划管理部门的法定职责。与该行政行为有利害关系的本案原告人王宗孝有权对规划管理部门不履行法定职责的行为提起行政诉讼。诚然，规划法未就申请强制执行的期限作出明确规定，但最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第88条对此已作出了明确规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为。应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起l80日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”因此，如判决责成规划局申请强制执行已不符合上述规定的要求，故某区人民法院责成规划局针对原告的诉讼请求作出行政行为的判决是可行的，也是正确的。（中共中央党校出版社《基层领导依法行政问题与对策》）