夏书章的行政管理学笔记（二）

honeyzhaoyang · 发表于 08-10-24 18:57:27

第八章  行政文化
行政文化是行政实践的精神成果，是社会文明与政治文明的构成。它内涵着特定时代的行政心理、行政道德和行政精神。中国社会主义行政文化，在国家行政和社会主义建设中起着重要作用，对包括行政体制在内的体制改革与完善，具有重大影响。

第一节  行政文化概述
一、行政文化的含义与特点
(一)行政文化的含义
广义的行政文化是指行政意识形态，以及与之相适应的行政制度和组织机构；狭义的行政文化仅指行政意识形态，即在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态。
(二)行政文化的特点
1.历史性。
2.阶级性。
3.民族性。
4.变动性。
5.连续性。
二、行政文化的构成与作用
(一)行政文化的基本构成
1.行政文化的关系性构成。
2.行政文化的发生性构成。
3.行政文化的其他构成。
(二)行政文化的作用
1．行政文化对内向性行政的作用。
2.行政文化对外向性行政的作用。
第二节  行政心理
一、行政心理及其制约因素
(一)行政心理的实质和特征
1.行政心理的内涵与实质。就行政心理这一概念的内涵来说，行政心理是行政关系体现者( 个体的或群体的、组织的)的知觉、情感、态度和个性的总和，及其对行政关系和行政活动的自发的感性反映形式。所谓行政关系的体现者，包括实施行政管理的人和接受行政管理的人，是行政主体与客体(在此指人)的统称。行政心理的实质，就是人们对于社会行政、政治和经济现实的主观反映，是社会精神现象的一个重要组成部分，并能通过行政行为能动地作用于包括行政体制在内的社会政治制度。
2.行政心理的特征。行政心理除具有与其他行政文化相同的性质(如历史性、阶级性、民族性、变动性、连续性等)外；还有其自身特征：直接感受性、时代性、能动作用的内在性。
(二)行政心理的制约因素
1.行政心理受教育发展水平制约。
2.行政心理受整个社会心理的影响。
3.行政心理受社会实践活动的制约。
4.行政心理受社会变革的推动。
5.行政心理受政治制度的制约。
二、行政心理对行政管理的作用
(一)行政心理、行政行为、行政理论之间的相互关系
行政管理行为与行政心理之间的相互联系、相互作用，是通过行政心理这一中间环节实现的。行政行为是人们在形成行政关系、处理行政事务和管理行政活动中的具体行为，具有多种形式。行政行为与行政心理是互动关系。
(二)行政心理对行政体制改革的作用
行政体制改革的顺利进行，离不开一定的社会条件，其中就包括社会心理条件。行政心理是行政体制改革的心理基础，对改革的发生与发展起着重大的作用。
第三节  行政道德
一、行政道德概述
(一)行政道德的概念
行政道德是职业道德或行业道德的一种类型，是人们在行政管理活动中的道德观念和行为规范的总和，是一般道德在行政活动中的体现，是统治阶级的道德对行政管理活动的特殊要求。
(二)行政道德与行政心理的关系
行政道德与行政心理既相互联系，又相互区别，同属于行政文化范畴，又在行政文化构架中处于不同层次。
(三)行政道德的基本功能
行政道德的功能，是在行政管理活动中，对行政者自身完善和进步所具有的功效和意义，表现在对行政者的规范、约束、教育、调节和激励等方面。
二、我国社会主义行政道德规范
(一)我国社会主义行政道德规范的来源
1.我国优秀行政道德传统的继承
2.中国共产党及其领导下的社会实践的总结概括
3.马克思主义唯物史观和伦理学科学体系的发展
(二)我国社会主义行政道德规范的内容
第四节  行政精神
一、行政精神概述
(一)行政精神的概念
1.行政精神的内涵。行政精神是行政意识发展水平及其积极成果的体现和概括。行政精神同行政意识具有共同性，二者同属于社会的精神生活领域，都以行政实践为产生基础，都是对现实行政关系与活动的反映。
2.行政精神的构成。行政精神的基本构成有两类：一类是思想、道德的构成，主要包括政治原则和思想、道德水平和性质、管理意识和作风，反映人们的世界观、信念、理想、觉悟、情操等方面的状况。另一类是智力、知识的构成，主要包括思维方式、管理技术、智力状况，反映人们的文化素质、教育程度、知识构成等方面的状况。
3.行政精神的特点。行政精神除具有行政文化的一般属性外，还有其特殊性：
(1)时代的进步性。(2)发展的理想性。(3)表现的多样性与层次性。
(二)行政精神与社会精神文明的关系
1.二者的联系与区别。行政精神与社会精神文明，都是社会意识进步的成果，同属于人类精神生活积极成果的总结与概括。同时，两者又有所区别。行政精神是社会精神文明的一个构成，是社会精神文明在社会行政领域的集中体现，两者之间存在着局部与整体、个别与一般的差别。此外，行政精神相对于行政行为、行政实践而言，而社会的精神文明则相对于社会的物质文明而言，都有其特定含义，不能相互取代。
2.二者的相互影响和作用。精神文明是行政精神产生与发展的条件和内在动力，这主要在于行政者本身有其社会属性，行政活动与整个社会生活密不可分，行政精神的形成是社会精神生产的特殊产品。
3.二者的相互包含与转化。行政精神与社会精神文明，在内容上具有相互包含的特性。有许多社会精神生产的产品，是行政精神与社会精神文明对社会精神生活的共同概括。当人们以肯定的积极的方式，反映行政活动与实践时，其本身又是对社会活动与实践的反映。同样，人们在建设某一时代的社会精神文明时，必然要包括行政领域内的精神活动的积极成果。行政精神与社会精神文明又是可以相互转化的，这主要体现在一方的发展总会转化为另一方进步的动力，即体现在动因的相互转化上。
二、我国社会主义行政精神
(一)我国社会主义行政精神的主要内容
1.无产阶级政治意识
2.社会主义法制意识
3.社会主义民主意识
4.高效行政意识
5.廉洁行政意识
6.开拓创新的行政意识
(二)我国社会主义行政精神的重大作用
1.引导社会主义优良政风的形成与发展
2.保障社会主义各项建设事业的顺利进行
3.引导和推动社会主义条件下体制改革的展开与深化
4.铸造中国行政文化的新灵魂

   第九章财务行政

第一节财务行政概述
一、财务行政的概念、职能和作用
（一）财务行政的概念
财务行政是政府对国家财政收支分配活动的组织、实施和监督管理活动的总称。它包括与财政活动有关的管理体制、管理制度、以及各项具体的管理方法和程序。对财务行政还有一种狭义的理解，它表示国家行政机关为行使其职能，为行政费用进行合理的组织、调节、监督等管理活动。这是一种预算计划指导下的资金运动的管理。
(二)我国财务行政的作用
财政是国家政权存在的主要前提之一，要强化政权必须强化财政。在我国社会主义初级阶段，就广义的财务行政而言，其作用是：为发展社会主义市场经济提供宏观调控手段，为国民经济协调稳定地发展服务；促进社会主义公有制为主导的经济结构的形成和发展，完善社会主义生产关系；为人民民主专政的巩固及其职能的充分发挥提供物质条件，促进社会主义上层建筑的发展。就狭义的财务行政而言，财务行政的分配职能要求政府实行正常职能所需费用成本，在与社会再生产规模相适应的前提下，要尽量降低，成为低成本高效率的“廉价政府”。这一职能要求，是通过改善和加强行政管理费用的调控、监督实现的，因而对政府行政管理起着以下的促进作用：
1.促进行政机关精兵简政，合理地定编定员
2.促进行政机关工作人员遵守财经纪律、廉洁奉公
3.促进行政机关合理使用资金，提高行政效率
二、财务行政体制
(一)建立合理的国家财政管理体制的原则
1.统一领导，分级管理
2.财政管理体制必须与国家经济管理体制和政府层级设置相一致
3财权和事权相统一
(二)实行以分税制为核心的财政体制
1.分税制的含义。分税制是一种根据事权与财权相统一原则，在中央与地方各级政府之间划分税源，确定税收的权限、税制体系、税务机构和协调财政收支关系的财政体制。实行分税制，其重点是在明确中央政府和地方政府事权的基础上，分别确定其财政支出规模、税收权限和税制体系。作为国际通行的财政体制，分税制是处理中央与地方财政分配关系的较为规范的方式，其实质是通过确定事权和税种划分，形成中央政府和地方政府两个相对独立的收入体系，为各级财政提供稳定的收入来源。
分税制有两种形式，一种是彻底的分税制，通行于管理权限较分散的联邦制国家，如美国、意大利、澳大利亚、瑞士等国。另一种是不彻底的分税制，通行于管理权限较集中的国家，如英国、法国、日本、韩国等国。
2.实行分税制的重要性。
(1)实行分税制对于理顺和规范中央与地方的财力分配关系具有重要意义
(2)实行分税制对强化中央政府的宏观管理职能起重要作用
(3)实行分税制对于发挥地方政府宏观管理作用也十分重要
3.实行分税制的基本内容。
(1)划分中央政府和地方政府的事权与财政支出范围
(2)划分中央政府和地方政府的收入来源
(3)建立独立的政府分级预算，实行税务机构分设
（4）建立政府之间的转移支付制度
第二节  政府预决算管理
一、政府预算概述
(一)政府预算的含义和内容
政府预算是政府为实现其职能，通过法律形式确定的筹集和利用资金的计划。它是立法控制财政的手段和政府会计的基础，也是处理其他财政问题的依据，因而是财务行政的关键和中心内容。政府预算的内容包括：预算收支的种类、数量及收支性质和作用；各级政府处理财政收支问题时的关系；执行和实现收支计划的法定程序、具体措施和规章制度。
(二)我国预算编制的原则
1.编制预算以国民经济和社会发展计划为依据
2.综合平衡，编制政府预算要注意当年预算收支的平衡
3.正确处理积累和消费的关系
(三)强化预算约束
强化财政预算约束，是党的十三届七中全会所通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》中对政府预算管理提出的一个重要要求。为此需要：
1.强化预算法制建设
2.要在党的领导下，通过全体人民的努力，逐渐促进行政领导严格遵守预算法案
3.要使人们认识到，不能把预算仅仅看作政府向下要钱的手段
二、政府预算组织形式
政府预算组织形式有两种含义，一是指预算的行政组织形式，即与国家行政区划、政府层级编制有关的预算级次，或称分级预算。二是指预算的技术组织形式，包括预算编制的方法、结构和格式等。
(一)政府预算的行政组织形式
1.各级政府年度预算。这是一种具有法律效力的政府预算法案，它规定各级政府的职能职权范围和收支规模，由同级国家权力机关审定。各级政府领导负责预算的执行，并承担预算执行的法律责任，向同级权力机关负责。这种预算包括中央预算和地方预算。
2.各级总预算(或综合财政计划)。这是由各级政府财政部门汇总，反映全国财政收支总量及平衡关系的总预算。
(二)政府预算的技术组织形式
目前世界各国预算的技术组织形式，主要有绩效预算、计划规划预算、零基预算、单一预算和复式预算等。
三、实行符合我国国情的复式预算
(一)复式预算的含义和特点
复式预算是政府预算技术组织形式或编制方式的一种，它是把国家同一预算年度内的全部预算收入和支出按性质进行划分，分别汇编成两个或两个以上的收支对照表，以特定的预算来源保证特定的预算支出，使收支之间具有相对稳定对应关系的预算编制方式。复式预算与传统的单一预算相比，具有如下特点：
1.根据财政收支的不同性质分别编制预算
2.能较明确地反映财政收支结构和活动效益
3.编制复杂，需要较高的技术
(二)实行复式预算的意义
在我国实行复式预算具有重要的意义：
1.有利于政府更好地实施其生产性的经济职能和非生产性的政治、文化教育及社会服务职能
2.有利于提高预算支出效益
3.有利于强化对预算外资金的管理
4.有利于强化预算约束和民主政治建设
(三)复式预算的编制
编制复式预算，可在吸收国外实行复式预算的成功经验基础上，根据我国的实际情况，按政府实施不同职能的需要，把现行政府预算划分为经常性预算和建设性预算两部分。其中经常性预算为政府的政治、文化教育和社会服务等职能提供经费，属于全体社会成员的共同消费，是任何社会的存在和发展都不能没有的，要用经常性预算收入来保证。经常性预算支出是指政府用于政权建设、行政管理、科学文化教育、卫生及保障人民生活等方面的支出。建设性预算为政府实施其经济职能提供经费，它是综合反映建设资金的来源与运用的预算。建设性预算收入主要有经常性预算转入的结余、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、耕地占用税、国家能源交通重点建设基金收入等等。建设性预算收入如不足以抵补其支出，其差额即为赤字，可以通过举借内债和外债来弥补，但要保持合理的债务规模和结构。
四、政府决算
(一)政府决算概述
政府决算是指各级政府对于政府预算执行情况所进行的年度总结，也是政府经济活动在财政上的集中反映。决算包括中央决算和地方决算。
(二)政府决算编制的原则
必须符合法律、数额准确、内容完整、报送及时。
(三)政府决算的编制过程
首先，颁发编审国家决算的规定
其次，进行年终的全面清理
第三，制定和颁发决算表格
（四)政府决算的审查批准
为了使决算编制得及时、准确、完整，保证决算的质量，必须在各个环节上加强决算的审核分析工作，做到逐级审核，层层负责。决算审核分析的内容主要有两个方面：一方面，从贯彻执行国家各项方针政策、财政制度、财经纪律等方面进行审核分析，通称政策性审核；另一方面，对决算报表的数字关系进行审核分析，通称技术性审核。决算审核分析的具体内容，一般应着重下列问题：即收入方面、支出方面、结余方面、资金运用方面、数字关系方面、决算完整性和及时性等。对于决算审核中发现的问题，要一件一件地按照政府决算制度和有关财经法规作出处理。
第三节  预算会计
一、预算会计的概念和作用
(一)预算会计的概念
预算会计是对政府预算资金活动过程及其结果所实施的一种管理活动，是各级财政部门和事业行政单位用来核算、反映和监督政府预算执行情况的会计。它以货币为主要计量单位，对各级政府财政部门和事业行政单位的经济业务，进行连续、系统、完整的反映和监督。
(二)预算会计的作用
预算会计是政府财政管理工作的一个重要的组成部分。它在预算管理中的主要作用是：
1.为预算编制提供数据，为预算执行提供保证
2.实行会计监督，协助政府提高预算管理水平
二、预算会计的分级
预算会计为执行预算服务，每一级政府预算都设置相应的预算会计。预算会计有两类：财政总预算会计和单位会计。
三、我国预算会计体制的演变和发展
我国长期实行统收统支的供给型预算管理体制，与之相适应的是以政府预算资金活动为对象的预算会计体制。随着社会主义市场经济的建立和发展，我国在经济领域进行了一系列重大改革。原预算会计体制已无法满足财税改革和事业行政单位财务管理发展的需要，其主要缺陷有以下几个方面：
(1)不适应政府转变管理职能的需要
(2)不适应单位经济活动发展的需要
(3)不适应与国外政府及非营利组织会计交流
         第四节  政府审计
一、政府审计的概念和作用
(一)政府审计的概念和机构设置
政府审计是指政府审计机关对会计账目，监督财政、财务收支真实、合法效益的行为进行独立检查，其实质是对受托经济责任履行结果进行独立的监督。西方审计内容除一般真实性和合法性审计外，正向着重于经济和效率审计、项目效果审计发展，也称为绩效审计(又称“三E”审计)。“三E”是指经济性、效率性和效果性。
我国政府审计包括中央、地方以及行政单位预决算审计。政府审计的目的，一方面是监督国家财政预算资金合理、有效地使用；另一方面是对财政决算情况作出客观的鉴定与公证，为财政管理提供改进措施，并揭露违法行为。
(二)政府审计的作用
1.政府审计对财务行政起监督作用，并促进财政监督的实施
2.政府审计对财务行政活动符合有关政策、制度规定起保证作用
3.政府审计对财务行政活动的合理性与合法性起保证作用
4.政府审计有助于提高财务行政的效益
二、政府审计的一般原则和内容
(一)政府审计的一般原则
1.政策法规性原则
2.客观公正性原则
3.效益性原则
4.独立性原则
(二) 政府审计的主要内容
政府审计机关的主要工作内容是对财政、金融与保险、公共投资、政府行政部门、公营企业及公债等进行审计。具体内容主要是：
第一，财政审计
第二，金融审计
第三，事业审计
第四，企业审计
三、政府审计的权限和基本方法
（一）政府审计的权限
国家依法赋予政府审计机关在履行职责过程中享有的资格和权能就是政府审计机关的权限。从我国宪法和《审计法》的规定来看，审计机关权限具有如下特征：
（1）权威性
（2）强制性
（3）专属性
（4）广泛性
政府审计机关的权限包括：审查权、要求报送资料权、审计检查权、审计调查取证权。（二）政府审计的基本方法
政府审计的基本方法主要是审计分析、审计检查、审计调整和审计报告四种方式。

第十章  行政决策与行政目标、行政计划
行政决策是行政管理过程的首要环节，它贯穿于行政管理的全过程，直接关系着行政管理的成败。而行政目标是行政管理的起点，是最重要的战略决策，它规定着行政管理活动的方向。行政计划则是实现行政目标的具体筹划与步骤、方法，是有预见性的决策。因此，行政决策与行政目标、行政计划三者紧密相联，构成了行政过程研究的核心内容。
第一节  行政决策
一、行政决策概述
(一)行政决策的含义和特点
1.行政决策主体的特定性
2.行政决策客体的广泛性
3.既定行政决策的权威性
(二)行政决策的类型
行政决策常见的类型有：
1.依据行政决策主体地位的不同，可分为国家决策和地方决策。
2.依据行政决策涉及问题的规模和影响程度的不同，可分为战略决策、战役决策和战术决策。
3.依据决策目标性质的不同，可分为程序化决策和非程序化决策。
4.依据决策条件和结果的不同，可分为确定型决策和非确定型决策。
5.依据决策目标要求，可分为最优决策和满意决策。
此外，依据决策目标数量的不同，可分为单目标决策和多目标决策；依据决策方法的不同，可分为经验决策和科学决策；依据决策进程的不同，可分为一次性决策和渐进性决策等。
(三)行政决策的地位和作用
1.行政决策是行政管理过程的首要环节和执行各项管理职能的基础
2.行政决策正确与否是行政管理成败的关键
二、行政决策的基本程序和方法
决策程序是指决策过程中的逻辑顺序、基本步骤。建立健全民主决策的程序和制度，对实现行政决策的科学化具有重要意义。
近几十年来，不少学者对决策程序作了大量的研究，对决策程序的划分繁简不一，例如，赫伯特·A·西蒙认为，决策过程包括“情报活动”、“设计活动”、“抉择活动”、“审查活动”四个阶段；哈罗德·孔茨认为，在目标已定的情况下，决策过程包括“拟定抉择方案”、“评价抉择方案”、“选取抉择方案”三个阶段；国内许多行政学者也对此提出各种不同的概括。我们认为，决策程序可概括为如下四个阶段。
(一)发现问题、确定目标阶段
(二)拟制备用方案阶段
(三)选择最佳方案阶段
(四)方案的修正完善阶段
三、现代行政决策体制
行政决策体制是指行政决策的机构和人员所形成的组织体系及其制度，它是随社会政治、经济、科学技术诸方面条件的发展变化而发展变化的。现代行政决策体制是由行政决策中枢系统、咨询系统、信息系统组成的民主决策体制。
(一)行政决策中枢系统
这是行政决策体系的核心，它由拥有行政决策权的领导机构及其人员组成。只有它才有权就一定范围内的行政管理问题作出决策。一个行政机关只能有一个决策中枢系统，切忌多中心、政出多门。
决策中枢系统的主要任务是领导、协调、控制整个决策过程，确认决策问题和决策目标，并对决策方案进行评估选优，最终拍板定案。
(二)行政咨询系统
这是辅助决策中枢系统决策的机构，它具有辅助性、独立性、科学性的特点，是现代行政决策体制不可缺少的重要组成部分。咨询系统的主要任务是辅助决策中枢系统发现问题，确定目标，拟定并论证各种决策方案，为决策领导者评估选优、确定方案提供科学依据；辅助决策领导者发现、纠正决策中的偏差，提供修正意见和追踪决策方案等。
(三)行政信息系统
这是从事行政信息处理的机构、人员及信息通道、信息工具所形成的有机整体。其主要任务是把来自各种信息源的行政信息集中起来，进行科学加工和处理，然后传输给决策中枢系统和咨询系统，为中枢系统和咨询系统的决策工作服务。行政信息是行政决策的基础。为了保证行政政策的正确性，必须进一步建立健全行政信息网络，注重行政信息人员的培训和素质的提高，保证行政信息通道的畅通。
综上所述，中枢系统、咨询系统和信息系统是相互联系、相互制约的，三者的统一构成现代行政决策体制。为了适应行政决策民主化、科学化的需要，我们必须进一步加强中枢系统、咨询系统、信息系统及其制度的建设，使之发挥最佳的决策效能。
第二节  行政目标
一、行政目标及其作用
(一)行政目标的含义和特性
1.层次性
2.多样性
(二)行政目标的地位和作用
1.行政目标为行政管理指明了方向，它在行政管理活动中起着导向作用和激励作用
2.行政目标是衡量行政管理效果的标准，它对行政管理活动起着重要的控制作用
二、行政目标管理
目标管理（MBO）的基本概念，是由美国管理学家德鲁克(Drucker，又译杜拉克)于1954年明确提出来的。目标管理是一种科学的管理制度和管理方法。它通过确定目标、实施目标和评估目标成果等自我控制手段来达到管理的目的。我国行政机关工作责任制和行政人员岗位责任制的实行，实际上是中国特色的行政目标管理的具体化。
(一)行政目标的确立
(二)行政目标实施过程的管理
(三)行政目标成果的评估
第三节  行政计划
一、行政计划及其作用
(一)行政计划的含义、内容
行政计划是行政机关为达成行政决策目标而进行的筹划活动及所制定的实施步骤与方法。行政计划的内容也十分丰富，它包括政治、经济、文化教育以及人口、卫生、体育、旅游、城乡建设、环境保护、社会福利事业等发展计划。就构成每一行政计划的基本要素看，它主要包括目标、机构、人、财、物、步骤、时间等。因此，行政学家把行政计划的一般内容概括为“六W”，即：
(1)What：达成目标的行动是什么。
(2)Why：为什么要采取这些行动。
(3)When：何时完成这些行动。
(4)Who：由谁负责实施，受谁领导和指挥谁。
(5)Where：何处、何部门实施这一计划，由何处得到配合。
(6)How：怎样实施这一计划。
(二)行政计划的类型
1.按行政计划的期限分类，可分长期、中期和近期计划。
2.按行政计划的层次分类，可分为国家计划和地方计划。
3.行政计划还可以进行其他分类。
(三)行政计划的地位和作用
1.行政计划是实现行政目标的保证
2.行政计划是行政执行的依据
3.行政计划是行政控制的标准和手段
二、行政计划的制定
(一)制定行政计划的基本原则
1.群众参与、上下结合的原则
2.积极进取、留有余地的原则
3.突出重点、统筹兼顾的原则
(二)制定行政计划的程序和方法
1.经济分析法。即首先对全面的经济情况进行认真分析，找出经济发展中存在的主要问题、薄弱环节和进
2.综合平衡法
3.专项规划法
4.经济数学法和经济数学模型
5.计划评审法，我国称之为统筹法

第十一章  行政执行

行政执行是国家行政机关最根本的职能，是行政权的集中表现。行政管理的基本任务的完成，就是行政执行职能的实现，它是贯穿于全部行政管理活动的中心环节。
第一节行政执行概述
一、行政执行的概念
行政管理事务有其客观规律性，所以，现代行政管理特别强调科学管理的必要性、可能性。同时，现代行政管理是法治的管理，整个行政管理体系及活动是受法律调整和支配的。据此，行政执行有科学管理和法制管理两方面的意义。
(一)行政执行
行政执行，从公共行政的科学管理的意义上理解，是指按照行政管理的客观规律，为实现行政决策目标而进行的行政活动。广义上指，为实现已作出或最后批准的行政决策而进行的全部活动。狭义则指，为实现某种决策所做的具体工作。
行政执行是复杂的活动，内容广、范围大、环节多，要把握其基本特点，才能顺利有效、如期圆满地实现决策目标。行政执行的主要特点有：
1.目标性，以实现决策目标为宗旨；
2.实务性，是实践、服务性的活动；
3.经常性，是对既定政策(包括指令与规章制度)的反复执行；
4.果断性，要求早决断，快行动；
5.灵活性，需审时度势，因地、因时制宜，因势利导。
(二)行政管理法制化的行政执行
行政执行，从公共行政的法制管理的意义上理解，是指行政机关依法对国家事务的直接具体的组织、指挥和控制的过程，即通过执行、适用规范行政管理活动的法律、法规，实行行政决策目标，完成行政管理任务的全部行政活动和过程。简言之，行政执行即为行政执法活动。行政执行的法律特征是：
1.它是具有相应职权的行政机关，或经过合法授权的其他组织、公民，就一定行政管理事项实施的行政执法活动。
2.行政执行，就其基本职能或主要内容来说，它是针对特定的相对人和特定事件而采取行政措施的具体行政行为。
3.它通过直接或间接影响相对人的权利义务，来调整和制约社会行为，达到管治社会的目的。
(三)行政执行的分类
从法制行政的角度来划分，行政执行即行政执法，可依其对相对人权利义务所引起的直接后果而分为以下几类：
1.行政决定，是指行政机关及其公务员经法定程序依法对相对人的权利义务作单方面处分的行为。
2.行政检查，又称行政监督检查，是指国家行政机关依法对相对人是否遵守法律、法规和具体行政决定所进行的能够间接影响相对人权利义务的检查了解行为。
3.行政处置，又称即时强制，是指国家行政机关及其公务员在国家安全受到威胁，社会公共利益受到危害的紧急状态出现或将要发生的情况下，而临时采取特别行政命令、特殊强制措施的行为。
4.行政强制执行，是指享有行政执行权的行政机关或申请司法机关采取强制手段保障法律、法规和行政决定得到贯彻落实的一种执法行为。
二、行政执行的任务和原则
(一)为人民服务、对人民负责，就是要贯彻公仆精神
(二)行政执行活动规范化
(三)遵守行政执行程序
三、行政执行在行政管理中的地位和作用
(一)行政执行在行政管理中的地位
1.行政执行是行政管理中的一个重要环节。
2.行政执行是决策目标的实践检验过程。
3.行政执行的效果是评估、判断行政管理工作的客观依据。
(二)行政执行在行政管理中的作用
1.指挥执行决策。指挥是指领导者为完成任务，指导、协调下属实施活动的过程。其宗旨是落实决策规定。指挥的方式方法是指导协调。指挥的功能在于：
第一，高度统一有权威的指挥，可将多样复杂的行政执行活动有机地组织起来，使其持续有序地沿着决策目标推进，更好地完成使命；
第二，保证领导核心坚强有力的统一指挥，可调动全体人员的积极性、创造性，激发起团结奋斗的高昂士气，为同一目标协同行动，使行政管理各机制的运转善始善终，取得较佳成效；
第三，基于前两方面的积极作用，可有效地避免松散混乱现象，防止无政府状态及发生战乱或导致集体的覆灭。
2.沟通信息，传递情报。行政沟通是指行政机构与各方面人员对共同任务和问题获得共识的方法和程序，也是交流思想、互通信息的过程。沟通的方式有各种各样，传递就是沟  通的一种重要方式。
3.控制执行情况和进程。控制是指行政领导者和工作人员为保证实际工作能和计划相一致而采取的管理活动。执行阶段的控制，主要是保证执行工作按决策目标和计划有程序、有节奏、和谐一致地、好快省地完成任务所采取的措施。
4.监督执行的效能。监督是控制手段。没有有效的监督，不可能有真正的控制，决策的执行就没有保障。监督是行政管理的重要问题，本书将专章阐述。
5.协调各部门执行的步调。协调亦称调整、调停或调剂
第二节  行政执行的前提与手段及其方式
一、行政执行的前提
(一)决策合法、正确
1.取决于决策目标的制定要符合国家政策、法律、法令和计划规定。
2.制定决策目标符合法定程序，既不越权，也不滥用职权。决策的论证、草拟、征询意见、讨论、修改、审议、通过、呈批、备案、公布等都应当严格依照法律的规定进行。
3.决策本身应当正确，至少是基本正确。执行决策的具体计划或实施方案也应当切实可行。这将直接影响执行效果。
(二)物质条件基本具备
行政执行，不论是上层指挥，或下层操作任务，都受物质条件制约。物质条件主要是人力、物力、财力三大项。指挥任务主要是指导、综合协调和提高管理水平。具体要求是：
1.领导指挥才能经过培训、学习。
2.指挥系统已经建立，是指依法设立享有指挥职能的统一而有权威的机构。体系彼此的权限分工明确，相互协调一致，反应敏捷迅速，指挥灵活高效，能“运筹于帷幄之中，决胜于千里之外”。
3.现代化科技管理设备基本齐全，保障指挥系统高效成功运作。基层操作任务的完成，主要要求具有工作技能的适量人员，特别是有较充足的技术与专家的力量等；设备条件也很重要，必要的技术设备和机械装置已安装到位；此外，资金已落实；行政经费有保障，办公用品、文书、档案及适应行政管理自动化需要而增设的通信器具和文书方面的设备业已添置等。
(三)组织措施落实
这包括组织结构、人员配备、职位和责权的划分、通信联络系统、工作程序和办事制度等。组织功能就是这一系列组织机制所发挥的整体作用和综合效应。组织措施落实，除应事先建立组织内各机制外，更主要的是先把组织内各机制、环节、要素联结成有机整体，并对其进行有效的指挥，协调其相互关系，使其按明确规定的工作程序和办事制度运行，从而产生整体的综合效应。这是行政执行快速、高效的组织保证。
(四)思想政治教育工作领先
调动行政工作人员的主观能动性，统一有效地行动，是实现决策目标的先决条件。这是因为，现代行政管理，中心环节是人的管理，一是对管理者的管理；二是对被管理者的管理。在我们社会主义国家，实现这个管理目标的关键是思想教育。加强对行政工作人员的思想政治教育工作至关重要。教育内容包括：决策目标教育，树立公仆精神服务大众教育，社会责任感教育，主人翁的自觉性、主动性、创造性教育等。教育工作应贯穿于执行过程的始终。
二、行政执行的手段及其方式
(一)行政干预
行政干预一般分事前即预防性干预、事中即工作进行中的干预和事后干预三种。通常以后两种干预较为普遍。其特点是：
1.以国家权力为基础，强调垂直领导关系，下级服从上级的权威性。以中央政府为行政系统中心，保证全国政令统一，统一组织、统一指挥、统一步署、统一行动、统一目标。
2性质是指令性的，令行禁止，须无条件落实执行，具有强制效力。行政干预从集权体制中派生出来，是行政权力的体现。对于维护国家行政机关的权威，保证国家的集中统一领导，建立稳定的社会公共秩序，实现行政管理的预期目标是十分必要的，是行政机关执行管理职能的一个根本手段，对计划经济体制及其运转发挥过积极作用。
(二)经济手段
这是政府经济行政部门按经济运行规律的要求，来管理下属经济组织及其活动的一种方法。从根本上说，是利用各部门及其活动的经济利害关系来制约相互间的活动的行政执行行为。它是通过利益诱导进行间接管理的办法。在社会主义市场经济条件下，也就是要通过市场机制引导企业和其他经济组织，使它们的活动大体上符合整个宏观经济发展的目标。其特点有：一是简政放权，政企分开，使企业和经济组织真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我完善的法人实体，充分发挥企业和经济组织的主观能动性；二是发挥政府的经济职能，根据价值规律，利用经济政策，如经济计划、财政政策、货币政策、产业政策、区域政策、收入分配政策等。
(三)法律手段
法律手段是依法治国、行政法治的武器和工具。具体贯彻到行政执行中，是指行政机关以法律为武器，根据法律活动的规律、程序和特点实施行政管理。换句话说，是指国家行政机关在行政管理领域内，依照法定职权和程序，把国家法律、法规实施到具体的行政活动中，以达到有效而合理的管理目的。
(四)奖励与惩戒
奖励，是一种激励手段，是焕发人们的荣誉感和进取心的措施，是一种调动行政人员和管理相对人的积极性，最大限度地挖掘潜在能力的管理方法。惩戒，就是惩治过错，警戒将来，旨在制止和预防行政人员和管理相对人违法乱纪行为的发生。
(五)行政诱导
这是行政学界定的经济手段以外的其他诱导手段。它用非强制手段使行政人员和管理对象自觉自愿地去从事政府所鼓励的工作或活动。其方式有：启发教育、说服劝告、建议协商、标榜典范乃至舆论抑扬等。
以上是常用的五种行政执行手段，当然不是只此五类。各种手段不是孤立的，而是相互联系、制约和促进的，都必须依法办事，以法律手段为核心。
第三节  行政执行的权力保障及对权力的控制
一、行政执行的权力性质
(一)行政执行本质上是国家行政机关行使国家行政权的过程行政权，即行政组织管理权，是指国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力，是国家政权的一个组成部分。它是一种管理公共事务的权力，具有国家强制力，故又称为“公共权力”。行政执行就是国家行政机关依法运用行政权于公共行政事务的组织管理过程中，以保证行政管理活动正常运转，实现整个行政目标。由于行政事项的广泛性和复杂性，需要分别由各种不同类型的行政机关分别进行组织和管理。因而行政权在这些不同行政机关的行使中则表现为各种不同的行政职权。可见，行政职权是行政权的转化形式。它具有法律意义上的职权和职责的统一。其内容主要包括：
1.行政命令权
2.行政许可确认权
3.行政强制执行权
4.行政处罚权
5.行政处分权
6.行政奖励权
7. 行政检查监督权
(二)行政执行的权力内容大部分没有制裁性
作为行政机关的核心任务，行政执行贯穿于大量日常行政工作中，还时常体现在解决突发事件上，它是通过上述行政执法权的各项行政职能的支配力和强制力来发挥作用的。其权力内容的一般特点是主动管理性，除行政处罚和处分权外，大部分没有制裁性。
二、行政执行的权力保障
行政执行以行政权力为后盾，是国家行政机关履行职能所必需。而维护国家行政机关的权威和保障行政机关及其工作人员行使合法权力，是十分必要的。
(一)保障执行权力行使的意义
无权力便无法进行管理。行政机关享有权力是基于捍卫国家意志，谋求公共利益，维护公共秩序，增进公共福利的需要。这在我们社会主义国家与各团体、组织和个人并没有根本利害冲突。但也不是说国家、集体和个人的利益在任何时候、任何方面都能经常保持一致。
(二)行政执行的强制措施
行政执行的强制措施是行政机关保障行政效能、实现行政管理目标而采取的强制性手段。它包括行政上的即时强制和行政强制执行。
1.行政上的即时强制(行政处置)。它指国家行政机关及其公务员为阻止或排除正在妨碍或将要妨碍行政管理活动顺利进行的危害国家和社会利益等突发事件的发生和蔓延而采取的紧急执法行为；是确保行政调查顺利进行和行政处理决定迅速有效执行的一种强制措施。它具有紧迫性、即时性和直接性三个基本特征。
2.行政强制执行。它是基于公民、法人或其他组织不履行法律、法规规定的义务，由行政机关依法采取强制手段迫使其履行义务的行政执行行为。某些法律、法规规定，需要由行政机关申请人民法院强制执行的，这实际上是行政机关强制执行的延伸和继续。理由是，强制执行请求权的提起和确定是行政机关；强制执行的根据、内容是行政机关的处理决定。虽然法院须对强制执行申请的执行内容(是否合法、是否可执行)进行审查，但并非诉讼活动。行政强制执行之目的是，通过督促义务人履行其法定义务，以实现国家行政管理活动的顺利进行，提高执行工作的质量和效率，保证决策目标的实现。我国的大量行政立法都有规定这种强制执行作为履行行政法义务的有力保证。
(三)行政处罚
行政处罚，是指享有行政处罚权的行政机关依法对违反法律或行政管理规定，尚未构成犯罪而应当承担行政责任的行为实施制裁的行政执法行为。它不是所有行政机关都可以实施，也并非对所有领域和事项都能实施；而仅限于法律、行政法规特别授权的特定行政机关、管理公共事务的组织或行政机关依法委托的组织，在其法定的或授权、委托的职权范围内适用。处罚的对象是尚未构成犯罪的破坏行政管理秩序的违法行为，具有法律制裁的性质，这是行政处罚的基本特征。
三、对行政执行权力的控制
行政执行的权力保障，是运用国家行政权力排除对行政执行的抵抗或妨碍。对行政执行权力的控制，是通过法律手段来对行政权的行使实行有效的制约和监督。制约，是以宪法所确认的公民的基本权利为界限约束行政权力的行使；监督，是国家机关依照法定职权对行政活动。其目的是阻止和抑制对于行政权的专断，以维护被管理者的合法权益不受非法和不当的行政行为的侵害。
(一)对行政权力控制的必要性
1.行政权力是一种支配他人的力量。国家行政管理机关凭借这种支配力对社会公共事务进行管理，确保行政活动有序进行。
2.行政权力是一种强制他人服从的力量。行政权力的强制性可以使行政机关仅依自己单方面的意思表示而作出具有约束力的行政决定，而无需考虑被管理者同意与否，被管理者是必须服从的。否则，行政机关就要运用权力的制裁性和强制性，或则通过行政处罚或则采取行政强制执行措施来保证其意志的实现。
3.行政权的支配力和强制力孕育着权力的任意性与腐化性。权力不受管制，常使某些行政工作人员利令智昏，反仆为主，置法律于不顾，以权欺人，以势压人，无所顾忌，任意妄为。
(二)对行政权力的法律控制
对行政权力的法律控制主要从三方面来保证：一是强化行政权力的法律约束；二是严格行政权力运用的合理要求；三是通过行政法制监督，加强控制。
1.严格规制行政权的存在与行使必须有宪法和法律的根据。这是政府和法律关系的根本准则。法高于行政。具体包括：(1)权力法定； (2)任何行政活动都必须以宪法和法律为根据，不能违反、超越宪法和法律，或与宪法和法律相抵触；(3)行政权的行使不得侵犯或损害公民、组织的合法权益。
2.确定行政权行使的合理性原则，是进一步加强对行政权行使的法律控制。这是行政职权的强化，政府行政自由裁量权不断扩张，加强行政法治的必然结果。行政活动关系复杂多变，活动内容广泛纷繁，专业技术性强，讲求行政效率。要把所有行政活动全都纳入法律、法规规范、调整的范围是不可能的。
3.通过行政法制监督，加强对行政权行使的控制。
行政法制监督是控制、制裁行政违法和行政不当的特殊手段。通过检查、监督、审查，对于不依法和不适当作出行政行为和实施行政管理，都要使其承担法律责任。法治社会，就是责任社会，任何人都必须对自己的行为负责，行政机关也不例外。有权力就必须有责任，行政权力就必须承担相应责任。

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