l 行政管理学是一门以狭义政府即各级国家行政机关为主要研究对象，涉及领域广泛、内容丰富、综合性和动态性较强的理论与应用相结合的相对独立的学科。
l 从一定的意义上说，行政管理学是一门“借用”的学科。这是因为，行政管理学在研究公共行政现象过程中，大量应用了不同时期许多学科的研究成果。就起源而言，一般认为行政管理学脱胎于政治学学科。
l 但是，进入20世纪以后，情况开始发生变化。以1911年美国人弗雷德里克·泰罗的《科学管理原理》一文的问世为标志，西方国家工商企业界率先进行了观念、文化和管理技术的革新。
l 60年代以后，以美国人赫伯特·西蒙为代表的全新决策理论的提出及其应用，不仅从理论上对20世纪初期以美国人弗兰克·古德诺为代表的政治与行政的“两分法”的行政观提出了挑战，而且拓宽了行政研究的领域，提高和强化了“管理”在行政研究中的重要性。
l 一般认为，最早使用“行政学”一词的是德国学者冯· 史坦因。他于1865年发表了《行政学》一书，但他当时主要是在行政法的意义上使用“行政学”一词的。作为一个行政管理学的概念，“行政学”一词一般认为使见于美国学者伍德罗·威尔逊1887年所著的《行政学之研究》一文。该文被认为标志着行政学的发端。
l 持“政治”行政观的人主要是一些早期的行政学者。他们根据三权分立学说和自然法原则、议会至上的原则认为，凡国家立法司法以外的政务总称行政；政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行；行政是国家行政部门所管辖的事务，或是政府官吏推行政府功能时的活动。
l 持“管理”行政观的人主要是科学管理运动兴起以后的一些行政学者。他们认为，行政是如何使人民对政府的期望取得成功的各种方法；是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作；是一种活动或程序；是通力完成共同目标的团体行动；行政特别注重管理方法、程序具体操作，是研究政府做些什么和如何做的理论；是经由集体合作实现共同目标的艺术。
l 行政管理学就是关于公共行政制度或行政机制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。
l 行政管理学是动态、发展的学科功效和学科目的主要集中在：第一，研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法，根本目的在于如何确保政府的行政宗旨，确保政府及其官员依法行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横，同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能。第二，研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方法。其基本任务集中在四个方面，即如何不断的提升政府公共政策的质量，不断的提升政府公共行政管理的水准，不断的强化政府公共服务的功能，不断的提升政府自律和自我更新的能力。第三，在不断提高行政学术水平的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见。第四，全面培养政府公务员，尤其是行政通才。其综合性的学科优势有助于弥补技术专家的不足，也可以对未来人员进行基础教育。因此说，行政管理学是一门作用独到的学科。
l 古立克提出了著名的“七环节”理论，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算，以此概括行政管理的七大基本职能，并为此创造了一个新的英文单词POSDCORB。
l 台湾学者张金鉴试图用更细致的分类来表述行政管理学的研究范畴，提出了“15M”理论，即目标、计划、人员、经费、物材、组织、方法、领导、激励、沟通、士气、协调、及时、空间、改进。
l 一般来说，行政管理学的基本研究范畴主要有以下几个方面：行政原理、行政职能、行政权力（授权）、行政组织、人事行政（公务员制度）、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率（有效性）、机关管理、公共财政（蔡无行政）、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。
l 行政管理学使用的分析方法具体有两个方面的特征：其一，行政管理学使用的大多数分析方法是众多社会科学共同使用的方法，例如，逻辑分析的方法，包括归纳的演绎等等，社会调查的方法，社会统计的方法等；其二，在实际的研究过程中，行政管理学使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。
l 行政管理学常用的分析方法如下：１、逻辑分析方法，又称哲学研究法，主要从哲学的观点出发研究公共行政现象，通过运用理性判断、非理性判断、逻辑推理、因果关系分析等直接与哲学思想相关的分析方法，研究公共行政过程中矛盾的普遍性与特殊性、共性和特性的关系，一般规律与特殊规律的关系，进而形成一定的普遍适用的有关公共行政的理论基础和行为准则。逻辑分析方法同时广泛应用于公共政策分析。２、法规分析方法，主要从法理、法律、法规的角度来研究政府和政府官员及其行政行为的合法性、规范性、合理性，研究政府行政行为的条件性或局限性。３、历史分析方法，又称史学研究法，注重公共行政和行政管理学的起源、发展及演变沿革的过程。４、实证分析方法，又称事实研究法、行政调查法，指通过观察、描述事实，进而依据事实得出结论的分析方法。实证分析主要回答“是什么”的问题。“实然性”是实证分析方法的主要的方法论特征。５、规范分析方法，又称理论分析方法，主要指通过价值判断作出结论的分析方法。规范分析方法主要回答“应该怎么办”的问题。“应然性”是规范分析方法的主要的方法论特征。６、比较分析方法。７、系统分析方法。８、生理分析方法。９、心理分析方法。１０、资料分析方法。１１、案例分析方法。１２、量化分析方法。１３、模拟分析方法。尤其是６０年代以来流行于欧美的一种分析方法。其特点，是通过使用定量概念和方法，来模拟行政管理中的某些基本因素或条件，从中寻求行政管理合理、效率和效益的模式。１４、利益分析方法。注重政府公共政策选择与利益、利益集团或压力集团之间的关系。
l 行政管理学作为一门理论与应用相结合的系统的科学，其学科特点是比较突出的，具体表现在以下几个方面：１、综合性，即它是交叉的、丰富的、广泛的。２、实践性，即它是实际的、应用的、具体的。３、系统性，即它是整体的、有序地、相互关联的。４、技术性，即它是方法的、工具的、手段的。５、发展性，即它是动态的、进步的、创新的。
l 行政管理学与相关学科的关系：１、行政管理学与政治学。一般认为，行政管理学源自政治学。政治学主要研究国家的基本理论和制度。行政管理学则主要研究政府体制和政府行为等行政现象。行政学是藉政治学指引其努力的方向，政治学则赖于行政学充实他的内涵。２、行政管理学和行政法学。行政法学与行政管理学都是以国家行政为中心观念的学科。前者有赖于后者不断充实其内容，后者则有赖于前者提供维护自身合法权威的规范，进而加强自身的效能。３、行政管理学与企业管理学。一般认为，企业管理学较之行政学后起。行政管理学与企业管理学士内容上的交叉、理论和研究方法上的互鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的两门学科。４、行政管理学和社会学。行政管理学只有将行政现象置于广大的社会环境中来考察，才能获得比较符合实际的理论和解决方法。社会公共事业的管理是公共行政管理的重要内容，许多重大社会问题只有依靠国家行政机关的法权地位和特有的方式、手段才能解决。所以，行政管理学与社会学是相互促进、相互支持的。
l 现代行政现象是指第二次世界大战以后，尤其是60年代以来，国际上，主要是发达国家所出现和形成的某些公共行政现象。
l 现代行政现象主要表现在三个方面：１、行政职能扩展。行政观念的变化，使政府不仅承担起了报国为民的责任，而且承担起了扶助各行各业均衡发展，普遍提高各个阶层生活水准和道德、文化水准，防止个人私欲损害社会公益以及缓解社会矛盾的责任。政府行政职能的扩展造成了行政国家的兴起，行政国家的兴起则造就了一个“大政府”。与此相一致，也形成了适应现代国家权力格局变化的现代行政管理学。“行政国家”作为一种学术研究的概念和理论最早是由美国行政学家沃尔多于1948年发表、1984年再版的《行政国家：美国行政学的政治理论研究》一文中提出的。２、不良行政现象增加。一、行政组织规模庞大，形成了许许多多结构复杂、分工细致、门类繁多的专业部门和各种行政委员会，与此同时，政府公务员也大量增加。同时使政府各部门及人员之间相互依赖的程度加深，造成了不同的行政主体必须经常协同处理同一管理问题，而协同小国总是不佳的现象。二、行政决策迟缓，使政府行政管理的效率和有效性受到影响。三、政府人员专业化，主要是指政府大量招揽和使用专业人才的现象。像英国这样传统的重视“通才”的国家，近些年来也开始比较注意吸收专才。美国等国家，则历来重视专才，且无论政务官或常务管都是如此。四、官僚化倾向滋长，导致了“程式化”行政现象的出现，不仅是国家行政组织中人际关系淡薄，主动进取精神受到抑制，而且导致政府与公众关系恶化。政府公务员终身任职的永业制度，也在一定程度上妨碍了其进取精神的发扬。关于不良行政现象的描述，“帕金森定律”和“彼德原理”的影响较大。“帕金森定律”――官场病。“彼德原理”揭示了广泛存在于社会组织中的痼疾――不称职。经典表述是“在层级组织中，每位员工都将晋升到自己不能胜任的阶层。”３、行政管理和行政管理理论现代环。一、重视社会目的。包括政府在内的一切国家机关重视国民意愿，接受大众监督，要求政府以实现一定的社会目的为一切行政行为的出发点，以国民的利益为一切行政行为的价值标准。二、行政管理手段现代化。三、行政管理理论现代化。
l 现代行政精神主要表现在三个反面：１、主动进取。对政府而言，，主动进取意味着重新寻求和确定政府的基本价值标准，意味着重新选择政府的宏观公共政策，意味着制度革新。在现代条件下，政府主动进取，有效解决复杂社会问题的能力，已经恒然成为衡量政府优劣的一个基本标志。２、追求卓越。追求卓越涉及两种相互联系的价值取向，即效率和效果。相比之下，追求效果更能在综合层面上体现行政目的，更能体现通过公共管理过程实现公共政策价值的程度，因而更应成为政府行政行为的价值标准。３、创新发展。
l 行政管理学的演进大致可以分为早期行政研究时期、传统公共行政研究时期、修正公共行政研究时期、郑和公共行政研究时期四个大的历史时期。
l 早期行政研究时期是指1887年威尔逊发表《行政学之研究》一文到科学管理理论兴起之前的一段历史时期。这一时期是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期。
l 从理论渊源上看，行政学的产生也不是偶然的。不少学者认为，它是在四种理论的基础上或直接促进下发展起来的。 这四种理论是：第一， 西方近代政治学说尤其是国家学说，为行政管理学提供了有关国家权力（行政权）、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辨的研究方法。第二，君主制时代德、奥两国的官房学。第三，普鲁士的任管制度和英国的文官制度。第四，西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。
l 早期行政研究阶段的主要代表人物是两位美国人威尔逊和古德诺。
l 威尔逊曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十任总统。1887年，他在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了他于前一年在美国莫尔学院向学生们所作的一篇关于行政研究的报告，即我们现在所说的《行政学之研究》一文。威尔逊认为，应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面。威尔逊还认为，要恢宏政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率。为了效率，应当适当牺牲民主。为此，应当建立一门新的学科，通过它，使民主宪政制度臻于完善。这门学科就是行政学。威尔逊认为国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中。这就从结构上否定了三权分立的学说，提出了政治与行政的两分法。这一观点，后来被古德诺发展成系统的理论，并产生了广泛的影响。
l 古德诺最有代表性的名著，是1900年发表的《政治与行政：对政府的研究》一书。古德诺全面、系统地论述了两分法理论，认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。古德诺进一步认为，行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。
l “两分法”之于公共行政学的意义在于四个方面提出了关于学科的论证的基础：1、政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中的一种单独的过程；2、行政研究应当建立在管理的基础上面而不是法律的基础上；3、关于“行政”的科学研究可以寻的类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学；4、行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。
l 传统公共行政研究时期以美国人泰罗1911年的《科学管理原理》一文为标志，到30年代行为科学兴起之前。泰罗开创了科学管理的源流，因而被称为“科学管理之父”。
l 这一时期以美国人泰罗、法国人亨利·法约尔、德国人马克斯·韦伯最具代表性。
l 在泰罗的整个思想发展过程中，他始终注重从技术分析的角度研究工人的工作方式、工作过程和工作协作，试图通过最合理最有效的组合配合，来达到提高工人的工作效率的目的。他认为，应当把计划与执行区分开来，并加强专业化职能人员在组织中的作用。泰罗认为，加强专业性计划工作的好处，不仅可以造成组织的标准化、程序化和工作流程，增进组织的稳定性和有效性，而且可以改善工厂行政首脑处理“例外”事件的活力。泰罗的科学管理思想和职能主义方法，不仅奠定了大型企业科学管理的基础，而且也推动了企业中所有权与经营权的分离，造就了一个所谓管理阶层。这对于科学化组织管理思想的不断创新，起到了一种十分重要的推动作用。
l 1916年，法约尔发表了《工业管理和一般管理》一文，首次和系统地提出了他的行政管理的要素论。法约尔注重管理人员管理方法的改进，提出了以职能分工、统一指挥和14项管理原则等概念为核心的管理理论。14项管理原则是：分工、权力、纪律、统一指挥、统一指导、个人利益服从集体利益、报酬、鸡犬、等级链（权力线）、秩序、平等、人员保持稳定、主动性、团结精神。法约尔认为，只有不需要处理日常事务的参谋人员，才最有可能探索更好的工作方法，发现企业条件的变化，以及关心和研究组织所面临的中、长期战略规划问题。在这一点上，法约尔的影响是深远的，我们可以从现代“脑库”的广泛应用中看到这种影响。
l 韦伯曾任维也纳大学和慕尼黑大学教授，出任过魏玛宪法起草委员会顾问。韦伯是一位兴趣广泛的典型的知识分子，是当代著名的社会学家、政治学家和行政学家。被称为“组织理论之父”。韦伯理想组织形态是以他关于“权力”的观点为基础的。他认为，合法的即被认为所接受的权力有三种：第一种是传统权利，是世袭的，它来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊的尊重；第二种是超人权利，是个人奋斗而来的，它来自领导者的意志和强制性的权威；第三种是法定权力，是选举产生的，它来自法律和社会契约。合理――合法的职权观点是韦伯官僚概念的基本观点。合理合法的职权就是根据所处的地位来行使职权的权力。在韦伯看来，官僚集权的组织结构体现了理想的行政管理体系，这种体系是大规模组织的最合理的形式。资本主义的发展需要稳定、可靠、严格和精细的管理，而行政管理体系正式实现这种管理的最有效的形式。正是这种需要，使得官僚集权组织作为任何一种大规模组织的中心因素，在社会中具有极其重要的作用，并使官僚集权组织理论成为研究现代复杂组织现象的理论基础。
l 在工商企业管理理论蓬勃发展的同时，公共行政管理理论也取得了长足的进步，这一时期的代表人物有：1、美国人怀特。他于1926年出版了《行政学导论》一书。该书简明扼要、取舍得当，是全美第一本行政学教科书。2、美国人魏洛比于1928年发表了《行政学原理》一书。3、美国人费富纳。他多年在美国南加州大学任教，1946年出版了《行政学》一书。该书与怀特的《行政学导论》和魏洛比的《行政学原理》齐名，在那些年代被称为三足鼎立的三大行政学教科书。4、美国人古立克。5、英国人厄威克。
l 修正公共行政研究时期以艾顿·梅奥1933年的《工业文明的人类问题》为标志，到60年代系统管理学派崛起之前。这一时期是行为科学一一人际关系管理理论盛行的时期。
l 一般认为，行为科学发端于1927 一一1932 年美国的“霍桑实验”。对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等，是组织管理过程中决定性的因素，而法律、制度、规章、纪律、精密性等则是次要的。“霍桑实验”分为三个阶段：1、继电器装配室试验和韵母剥离试验；2、访谈计划；3、绕线机组试验。该实验证明，企业中不仅存在正式组织，而且存在非正式组织；企业成员不仅受正式组织的约束，而且受非正式组织的约束。非正式组织以感情、地位和相互间的社会作用为基础，形成特定的群体。
l 梅奥等人开创了以人、人的行为和人的社会关系为中心的新的研究方向，以及用社会一一心理的观点和方法研究组织现象的先例，从而把组织管理过程中的活的因素一一人及人际关系摆回到组织中来，并摆在最重要的位置之上。梅奥等人以实验的结果为依据，主要提出了三条原理：1、工人是复杂的社会系统的“社会人”，而不仅是“经济人”；2、企业中普遍存在着经常表现为某种团体的“非正式组织”；3、新型的领导能力在于，要在正式组织的经济需求和工人的非正式组织的社会需求之间保持平衡，即通过提高职工的满足度而激励职工的“士气”，从而实现提高生产率的目标。
l 梅奥等人以后，行为科学一一人际关系学说得到了迅速发展。受其影响和激荡，管理理论领域相应形成了一系列的新的学说及理论观点，如马斯洛人类需要层次论、赫茨伯格的激励一一保健因素理论、麦格雷戈的X 一一Y理论。
l 行为科学一一人际关系学说直接影响了关于行政研究的进程。许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象，其中，以西蒙为代表的决策理论学派较具影响力。西蒙不满意传统的行政研究的方法，认为那不能正确表现行政现象和反映行政过程，主张用行政行为的动态的研究方法来取代传统的法度体制的静态的研究方法，从而使行政研究切实有效。他的理论被称为管理决策理论。他于1947年出版了《管理行为一一管理组织决策过程中的研究》，进一步明确提出了他的行为主义的行政观：1、传统的行政研究所提出的一些行政原则只不过是一些“行政谚语”，因为他们的研究不够科学；2、必须区分事实因素与价值因素，并在此基础上区分政策与行政；3、行政管理学与包括自然科学在内的各个科学相同，都应以事实为对象进行实证研究；4、正确的概念工具是建立科学原则的基础；5、研究行政行为必须重视借鉴经济学、社会学、心理学等科学的发展；6、决策或决定是行政行为的核心问题。西蒙的贡献主要在于他的中心思想，即：为了对组织进行研究，就必须对影响人的行为的全部决策过程的复杂网络进行研究。这种研究的最终目的不是为了提高组织的效率，而是为了实现组织的效果。在这里，效率只是达到效果的手段。决策虽然也同效率相关，但更重要的是解决效果问题。
l 整合公共行政研究时期没有明显的标志，而是一种渐进的过程。
l 一般认为，最早提出一般系统理论的是奥地利生物学家L·贝塔朗菲。
l 权变观是70年代形成于西方的一种管理理论。所谓权变，就是权宜通达、应付变化。权变观是以系统理论为基础，他否认一成不变、普遍适用的“最佳”管理理论和方法，认为每一种组织都有其特定的社会环境和内部条件，因此，随机应变，一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键。权变观的中心思想是，在承认系统关于组织与环境以及各个分系统之间存在的相互两系、相互作用和一致性的基础上，制定特定条件下组织的最有效的管理方式
l 这一时期的管理理论研究是十分活跃的。以卡斯特和罗森茨韦克为代表的系统管理学派，以德鲁克为代表的经验主义学派，以伯法为代表的管理科学学派，以菲德勒为代表的权变理论学派，以明茨伯格为代表的经理角色学派，以伯恩斯和斯诺克为代表的机械一一有机组织管理理论等等，均在不同程度上对有关公共行政的研究产生了影响。
l 一般系统理论与行政管理学相结合，形成了所谓的生态行政学。其研究的基点，在于政府赖以生存和运作的生态系统的重要性，强调政府与其环境的互动和动态平衡。一般认为，最早运用生态观点来研究公共行政现象的是美国人高斯。集生态行政研究之大成，用生态理论和模式来解释行政现象的则是美国人雷格斯。他认为，迄今为止人类的行政模式可以分为融合型的农业型行政模式、棱柱型的过渡行政模式、绕射型的工业型行政模式三种模式。
l 弗雷德里克森成为新公共行政学的主要代表人物。新公共行政学的理论观点主要集中在以下几个方面：1、主张社会正义和社会公平。2、主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学。3、主张构建新型的政府组织形态。4、主张突出政府行政管理的“公共”性质。公共性质正是政府公共管理与以产权私有为基础的企业管理的根本性区别。主张“民主行政”，并以此作为新公共行政的“学术识别系统”。他们认为，民主行政的核心价值观，在于尊重人民主权和意愿，实现社会公正和社会公平，反对滥用权力和行政无能。
l 公共政策分析。最初把政策与科学直接联系并赋之以现代意义的是美国政治学学者拉斯维尔。人们通常把他与其同事于1951年合著的名为《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》一文作为现代政策科学发端的标志。政治学者伊斯顿认为，公共政策就是对全社会的价值作权威的分配。政策论研究者戴伊认为，公共政策是政府选择作为或不作为的行为。政策科学的逻辑过程至少包含三个要点：即欲达到的目标或目的，为达成目标而作的宣誓或拟采取的行动，以及由政策声明所引发的权威者的实际的政策行动。
l 我国行政管理学的历史与现状。现代意义上的行政管理学是从西方国家引进和借鉴的。最早的首推1935年张金鉴的《行政学的理论与世纪》。
l 我国公共行政的研究呈现出了某些后发展的特征：1、自80年代中期行政学的教学和研究得以恢复过来，在不到20年的时间内，我国的行政学研究以加速度的节奏迅速发展，表现为学科体系、学科分化、应用研究不断扩大和深入，尤其是90年代中期以来，研究领域开始触及世界公共行政研究的某些前沿问题；2、尽管我国的公共行政研究发展迅速，但是，应当看到，迄今为止的许多研究，尚停留在对西方国家公共行政理论进行介绍的层面，理论研究的广泛性和深度明显不够，尤其，我们还缺乏依靠自身的力量开掘具有重大理论价值和重要理论研究意义的命题、课题、问题的强烈意愿和能力。
l 我国公共行政管理研究近、中期所面临的主要课题如下：1、从宏观上研究与我国社会总水平、所有制状况、经济体制、传统文化、权力关系相一致的政府行政管理的基本职能，并在此基础上建立符合国情的、中国式的国家公共行政管理模式。2、从结构、比例与行为、运作的结合上研究我国国家行政管理的内部机制，其中的问题，是理顺关系、分清权责、减少不必要的环节，降低行政成本，提高行政效率，不断增强行政效果。3、从宪法原则、国家制度、民族传统、社会规范、经济实力、全民文化素质与世界通则结合上研究我国的公务员（文官）制度，关键是要能够吸引、考选、任用、提拔优秀人才，通过公平合理的竞争和职业保障制度，调动政府公务员的积极性。4、从观念、思想、理论与制度、体制、纪律的结合上研究我国行政管理的民主化进程，是实现公务员权利与义务的统一、领导人决策与群众参与决策、政府决策与公众决策的统一，决策制定、实施与决策有效反馈的统一。5、从历史的经验教训、社会发展的要求与世界有关国家范畴的结合上研究我国公共行政管理的法制化进程。其要义，是要制定一套能够“依法行政”的制度，以及保证这种制度、使之切实有效的监督、控制制度。6、从现实与可能、目前与未来、国情与世界潮流的结合上研究我国的公共行政发展战略，并制定相应的规划，是我国的行政研究后继有人、继往开来，不断发展，为促进我国国家行政的现代化、民主化、科学化、法制化进程不懈努力。
l 国家公共行政管理的基础实际上是指作为国家公共权力机构一部分的国家行政机关，以国家名义进行的政府公共行政管理的基础。在现代民主宪政社会中，这种基础有两大部分构成：其一，经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能。其二，政府在名义上享有、在实际上形式的国家公共行政权力。首先，公共行政权力是一种权利。其次，公共行政权力是一种公共权力。第三，公共行政权力是一种政治权利。公共行政权力作为国家行政管理的基础，其有效性主要取决于三个要素的交互作用，即合法、合理、实际运用。
l 国家行政管理的主体又可以分为四种：1、政府，包括中央政府和地方政府。2、政府行政机关。3、行政首长。行政首长作为公共行政权力的主体大致可以分为四类情况：一是政府首脑；二是政府首脑以下的高级政务类行政首长；三是政务首长以下的各级常务首长；四是由宪法和有关法律所特别授权的一部分官员，主要是指主持人是行政是想的少数首长。4、政府普通公务员。
l 国家公共行政管理的客体大致可以分为六类：1、经济性组织，包括制造业、服务业、金融业、科技业和其他一切以赢利为目的的组织。2、社会性组织，包括教会、社会团体、群众团体等一切非以赢利为目的的组织。3、政治性组织，包括政党和一切以政权或政治性权力为目的的组织。4、教科文组织，包括学校、科学研究单位和各种文化团体。5、新闻性组织，包括报社、新闻社、出版社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织。6、公民，是政府公共行政管理的最大量的行为对象。
l 国家公共行政管理的方式主要有几下几种：1、行政立法、行政司法、行政管理法规。2、行政决策、行政决定、行政政策。3、行政领导、行政指导、行政引导。4、行政规划、行政计划、行政预算。5、行政协调、行政沟通、行政平衡。6、行政干预、行政检查、行政制裁。7、行政扶助、行政救济、行政服务。行政救济与行政扶助相联系，亦经常表现为一定的政府计划。作为一种政府公共行政管理方式，亦表现为对社会特定的阶层或群体等给予某种支持。
l 罗斯福“新政”一一现代政府行政问题的由来。1929一一1933年席卷资本主义世界的经济大危机，将整个资本主义世界推向了崩溃的边缘。罗斯福“使现代总统职位恢复了生气”。大大强化了政府的职能：首先，大大扩充了总统的立法职能。其次，大大扩充了总统的行政职能。复次，大大扩充了总统的经济职能。但从总体上看，争论的焦点已不在于在理论上政府是否需要干预经济，而在于在实践上政府应当干预什么、什么时候干预、干预到什么程度和通过什么方式干预。人们至少已经认识到，在诸如财产权和资源，垄断、外部效应、共用品、社会性收入分配、调控宏观经济一类问题上，政府的干预是不可缺少的。60年代以来西方国家先后出现了“混合经济”、“福利国家”以及“行政国家”的现象。政府在经济和社会生活中的地位已不再是“守夜人”的角色，而是成为了其中一个积极的、不可或缺的重要组成部分。在某些情况下甚至是最主要的组成部分。政府干预经济事实上已经成为了西方国家的一种普遍的既定国策。但是，干预的合理性或实践效用，则取决于政府的职能定位以及政府履行职能的能力。
l “东亚经济奇迹”一一后发展国家政府行政职能问题的产生。东亚“儒文化”圈国家和地区在推动社会经济发展的过程中，普遍实行了政府主导（指导）型的经济发展战略。后起的工业化国家和地区只有在强大政府即既具有权威又具有卓越政策制定和政策执行能力政府的基础之上，实行政府主导或指导型的、政府与市场相结合的经济发展战略、经济体制和经济政策，实行适度的政经分离，才有可能最快、最合理、最大限度地动员、开发和组合资源，在较短的时间内形成发展势头并及时调整产业结构，实现经济的快速增长和社会财富的快速积累，缩短与发达国家的距离，进而实现国家经济现代化。
l “东亚金融危机”一一后发展国家政府行政职能问题的修正。现代化发展目标的东亚国家和地区，其社会内蕴着的“传统”与“现代化”的矛盾。由“东亚模式”的特质和属性所决定，东亚金融危机与东亚国家和地区的政府职能、政府权力、政府体制、政府能力、政府管理方式有着直接的关系。在此意义上可以认为，东亚金融危机实际上是一种政府公共政策的危机，一种政府公共行政管理的危机。不同的国家关于政府职能有不同的规制，问题在于既定的规划是否有利于国家的发展进步。东亚国家和地区政府职能重释的要旨在于改变传统的“政府替代”，转而由市场和社会发挥更为重要、更为广泛的功能。从发展的意义上说，政府的职能旨在与那些社会管不了、管不好、不能管、不愿管的各类公共事务。其中，承认、维护市场在资源配置中的基础作用，是重释政府经济职能的核心问题，尊重经济主体“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的独立法人地位，则是重释政府经济职能的关键所在。改变政府职能并不是意味着无限的削弱政府，而是要求“政府要发挥新的、不同的作用一一不是作为唯一的提供者，而是作为促进者和管理者”。东亚国家和地区政府职能的重释只在于改变传统政府职能的领域、范围、方式，改变其强制力、主导力、压迫力，而不是全面削弱政府的职能。这种“转变政府职能”而不是弱化政府职能理念是基于这样的认识。东亚国家和地区政府在新的历史条件下的社会职能可以表述为：通过制定和执行社会发展政策，从主要维护社会秩序转向维护社会正义与公正、实现社会均衡发展。
第二节 行政职能的涵义
l 行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种指责的总称。
l 考察公共行政职能可以由许多角度：首先，公共行政职能与国家的产生相联系。其次，公共行政职能与公共行政目的相联系。第三，公共行政职能与公共政策相联系。第四，政府行政职能与制度创新相联系。
l 政府行政职能的扩展是一种世界现象，也是一种历史的必然。它一方面反映了当今世界各国对发展问题的重视和关切，另一方面反映了人们对国家职能和传统法制原理的再认识，同时反映了当今世界的时代特征。
l 与政府职能相关的争论。争论的中心问题，集中在国家与社会的关系、政府与市场的关系、公平与效率的关系等三个相互联系的问题上。
l 国家与社会的关系。这种关系主要涉及政府的政治职能。权威与民主的关系问题是其核心问题。1、精英政治盛行。2、公共支出增长。德国经济学家瓦格纳在考察了几个国家的公共支出的情况后，曾经以“瓦格纳定律”的方式预言：随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在的扩大趋势，公共支出因此将不断膨胀。本世纪60—70年代以罗尔斯为代表的一批人从社会政治哲学和伦理道德出发，严肃而系统地再次提出了社会正义问题。以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派，则强调为了实现社会公平坚持和强化政府的公共性质。
l 政府与市场的关系。所谓“市场失灵”主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕雷托最优，不能实现预期社会经济目标。“市场失灵”是主张实行政府干预的强有力的理由。所谓“政府失灵”主要是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用，在某些条件下甚至导致比“市场失灵”更坏的结果。
l 斯密以理性“经济人”假定为理论基础，提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三要素，认为不断增加国民财富的最佳途径就是给予经济活动完全的自由，由一只“看不见的手”支配市场，概括地说，政府职能规范的基本价值标准，就在于成为一个好的“守夜人”。在此意义上，管的最少的政府是最好的政府。
l 凯恩斯经济理论为核心的国家干预经济理论。凯恩斯以有效需求原理和就业理论为基础，提出了一整套的“反危机”的政策主张。凯恩斯政策主张的要点主要集中在：1、国家调节和干预经济生活，实现国家公共经济活动与私人资本运作的合作，指导社会消费倾向；2、实行积极的公共财政和金融政策，通过有意识的国家财政岁入与岁出和货币供应、利率等国家经济活动影响有效需求和社会总就业水平；3、举债支出。
l 凯恩斯经济理论之后，出现了以汉森等人为代表的新古典综合学派，后又称后凯恩斯主流经济学。他们试图消弭宏观经济学与微观经济学的“巨大裂缝”，途经是实现凯恩斯总量经济范畴与新古典微观经济范畴的总和，静态经济分析与动态经济分析的综合，即实现所谓“新古典综合”或“混合经济”，从而建立一种新的经济理论体系。
l 进入70年代以后，西方国家先后出现了新的经济危机。在这样的历史条件下，出现了对凯恩斯主义的否定。以哈耶克、坎南、罗宾斯为代表的自由主义的伦敦学派，这些理论统称新自由主义经济理论。他们的主要理论观点集中在：1、基于自由竞争的市场原理是正确的，只有市场可以对资源进行有效的配置。2、政府的缺陷源自担任政府公职者的有理性的自私人的人类特征，也就是说，基于人的理性地追求私利的本性，政治生活中人们同样要对自己行为的成本与收益进行计算。3、必须强调价值判断和伦理规范的重要性。进入80年代以后，西方国家再次普遍出现了失业率猛增且居高不下、国内生产总值下降、经济增长停滞、政府财政状况恶化等一系列的问题。出现了凯恩斯主义的某种“复兴”，国家干预论东山再起，并成为克林顿政府经济政策的理论基础。
l “市场失灵”的主要问题在于：1、个人的价值观和自由与社会公理和原则存在矛盾；2、完全竞争假定在现实经济运行中由于存在独占、寡头垄断、垄断竞争、自然垄断、过度竞争等问题从来就没有得到充分解决，因此会损害社会效率；3、一般竞争均衡不使用某些领域，尤其涉及规模小率迅速增长的经济活动；4、帕雷托最优由于完全市场假定不成立而不能实现；5、信息存在不完备性或非相关性；6、由于存在不完全均衡，因此，资源不能得到充分利用；7、外部效应导致市场在配置社会资源时产生偏离；8、市场不会自动供给公共产品。在发展中国家，由于存在较多的市场缺陷，问题可能更为严重。
l “政府失灵”的主要问题在于：1、政府对社会的经济管理经常缺乏明确的利益主体、责任主体，由此导致政府效率低下和政府官员冷漠无情；2、政府维护社会公平的职能因为从来就不存在绝对的公平而难以履行，而政府追求社会公平经常牺牲效率为代价；3、作为自然人的政府官员及不比常人更坏，也不比常人更好，他们同样也会犯错误；4、垄断性是政府的不可克服的弱点，而垄断性导致低效率、机构膨胀、寻租行为等一系列家具政府行为社会成本的消极问题。
l 公平与效率的关系。“效率优先论”、“公平优先论”和“效率与公平平衡论”是关于公平与效率的三种典型的观点。1、效率优先论认为存在这样一种逻辑关系，即没有个人权利就没有个人自由，没有个人自由就没有市场竞争，而没有市场竞争就没有效率。效率优先论同时认为，效率是个人勤奋工作的结果，直接反映个人努力的程度，而勤奋的人理应占有更多的资源，获得更多的报酬。2、公平优先论认为，公平是个人“天赋权利”具体化。这种权力不使用于市场交换，不能用后天源自市场竞争的金钱作为衡量的尺度。市场竞争导致的个人收入的巨大反差，是对个人权利的直接侵害。不仅如此，与市场竞争相联系的效率不但与“公平”无关，而且是不公平的结果。3、效率与公平平衡论认为公平与效率同等重要，主张在公平与效率之间建立一种平衡关系，即以最小的公平代价换取最大的效率结果。
第三节 行政职能的构成
l 按照斯密的理论，政府的最佳作用只在于这样三大职能：君主的义务，首在保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略；君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构；君主或国家的第三种义务就是建立并维持某次俄公共机关和公共工程。
l 按照布坎南的理论，政府的职能（集体行动）可以分为三个层次：第一，执行现行法律的那些行动。第二，包括现行法律范围内的集体行动的那些活动。第三，包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动。
l 按照台湾张金鉴教授对许多研究成果的总结，在一般的意义上，行政职能大致分为六个范畴：1、维护职能，即维护国家法典和制度的职能。维护职能实质上是政府的制度职能，维持国家统一、民族团结、社会和谐而实现基本社会制度的稳定，是政府维护职能的基本目标。2、保卫职能，即保卫国家和民族的独立，保卫公民生命、财产和公民权利，维持社会秩序的职能。3、扶助职能，即扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，扶助弱者生存的职能。4、管制职能，即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为的职能。5、服务职能，即通过兴办各类公共事业，直接造福于民的职能。6、发展职能，即运用各种可能的方式启发、诱导创新的意愿和积极性，促进、推动发展和进步的行为的职能。
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